人口老齡化背景下的重慶市養(yǎng)老服務體系建設研究

市人大社會委課題組

摘要：我國人口老齡化進程加劇的現實，使得養(yǎng)老服務體系建設成為當前社會發(fā)展的一個重要任務。在這一背景下，本文以老齡化現象突出的重慶市為研究對象，通過座談交流、實地探訪、問卷調查和文獻資料整理等方法，在基于重慶人口老齡化特點的基礎上，著重對重慶市養(yǎng)老服務體系發(fā)展的概況和存在的主要問題進行了分析歸納，并提出對策建議。

關鍵詞：老齡化 養(yǎng)老服務體系

判斷一個國家或地區(qū)是否進入老齡化社會有兩種通行標準：65歲及以上老年人口數量占總人口比例超過7%，或60歲及以上老年人口比例超過10%。根據國家統(tǒng)計局報告，2000年，我國65歲及以上人口比重達到7.0%，0-14歲人口比重為22.9%，中國開始步入老齡化社會；2018年，我國65歲及以上人口比重達到11.9%，0-14歲人口占比降至16.9%，人口老齡化程度持續(xù)加深，從成年型人口年齡結構進入老年型僅用了大約18年時間[1]。

老齡化進程加劇對我國經濟社會發(fā)展產生了一定沖擊，也使未來如何養(yǎng)老成為社會關注的熱點問題。作為黨和國家在社會建設領域的任務之一，逐步推動養(yǎng)老服務體系的健全提質勢在必行。老齡化也是一個全球性問題，在應對老齡化方面，發(fā)達國家通過完善社會福利、調整生育政策等措施已經取得了一定進展，而我國自改革開放以來，雖然經濟增長成果令人矚目，但社會福利和經濟增長在長時間內是脫鉤的，在世界范圍內我國仍處于“低福利增長”階段[2]。如今，隨著社會化養(yǎng)老需求的增長，如何在保障老年人口基本權益的基礎上，提升其生存的尊嚴和福祉，并維持社會的協調持續(xù)發(fā)展日益成為愈加重要的社會議題。對此，黨和國家高度重視，在“十四五”規(guī)劃和2035遠景目標的建議及規(guī)劃綱要中提出：要實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略。重慶市是目前全國老齡化較高的地區(qū)之一，深入研究全市養(yǎng)老服務的現狀和問題，提出應對之策意義重大。

一、現狀：深度老齡化背景下，重慶市養(yǎng)老服務體系基本成型

（一）重慶市人口老齡化形勢

自2000年至今，重慶市人口老齡化進程發(fā)展迅速，且始終高于全國水平（圖1）。2019年，重慶市常住人口3124.32萬人，其中60歲以上老人721.1萬人，65歲以上老年人口達到467.4萬人，人口老齡化率（65歲以上老年人占人口總量的比重）達到14.96%，即將跨入超老型社會（人口老齡化≧15%）。目前，重慶市人口老齡化程度僅次于遼寧、上海和山東，位居全國第四位、西部。

2. 老年型人口年齡結構不斷加劇

老年人口基數大是形成老齡社會的直接原因，人口出生率的持續(xù)下降則加劇了老年型人口年齡結構的形成。由圖2可知，在2016年二胎政策放開后，全國人口出生率僅經歷一年的短暫上升后重回下跌狀態(tài)。重慶市常住人口出生率在2016年達到峰值后開始降低且歷年低于全國平均水平。2019年，我國出生人口1465萬人，人口出生率為10.48‰，是2000年至今的最低值，在全國各省市（不包括港澳臺地區(qū)）中排名第二十位，未能超過全國整體水平。生育下降意味著人口自然增長后繼乏力，通過政策調整等措施改善老齡化的預期將很難實現。

3.“未富先老”明顯

與發(fā)達國家經濟與老齡化進程基本同步發(fā)展的情形不同，我國經濟仍處在發(fā)展階段，人口結構就已經進入老齡化，“未富先老”成為應對老齡化問題時的更大挑戰(zhàn)。老年撫養(yǎng)比是指人口中非勞動年齡人口數中老年部分（65歲及以上）對勞動年齡（15-64歲）人口數之比，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人。根據2020年中國統(tǒng)計年鑒的數據，以各直轄市為例，重慶市經濟發(fā)展程度相對較低，而老年撫養(yǎng)比卻更高（表1），“未富先老”特征尤為明顯，加之重慶市勞動力外流較多，出生率偏低，老齡化對經濟社會發(fā)展帶來的壓力也更沉重。

表1  2019年不同地區(qū)經濟與老齡化發(fā)展狀況比較

（資料來源：各市統(tǒng)計公報等）

地區(qū)指標

老年撫養(yǎng)比（%）

人均可支配收入（元）

城鎮(zhèn)化率（%）

重慶

22.61

28920.4

66.8

北京

14.66

67755.9

86.6

上海

22.07

69441.6

88.3

天津

15.56

42404.1

83.48

（二）重慶市養(yǎng)老服務發(fā)展概況

老齡化進程催生了大量的社會化養(yǎng)老需求，養(yǎng)老服務的發(fā)展空間不斷擴大，以早期對孤寡貧困老人的兜底性保障為基礎，在國家政策規(guī)劃推動下，養(yǎng)老服務業(yè)經過多年發(fā)展，覆蓋的人群更廣，服務內容更加豐富，服務質量也有了一定提升。就重慶市而言，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系已基本成型。

1.養(yǎng)老服務資金投入持續(xù)加大

2020年，重慶市養(yǎng)老服務爭取中央投入資金約1億元，市級投入資金2.2億元，區(qū)縣投入資金12.5億元，社會投入資金約38億元。對個人的保障方面，建立老年人高齡津貼、高齡困難失能老年人養(yǎng)老護理補貼制度。市級按每人每月200-300元的補助標準，每年為6萬余名高齡困難失能老年人發(fā)放護理補貼1.5億元；區(qū)縣按每人每月25元的補助標準，每年為100萬余名高齡老人發(fā)放高齡津貼3億元。建立老年人意外傷害保險制度，累計為全市34.5萬名老年人提供意外風險保障金約120億元。政府面向養(yǎng)老服務機構通過補貼和稅費優(yōu)惠等政策提供了較大力度的支持，對符合條件的機構，給予每張床位5000-10000元的建設補貼，部分區(qū)縣給予每張床位500-4800元/年的運營補貼，免征養(yǎng)老服務增值稅，水電氣等價格執(zhí)行居民價。

2.養(yǎng)老服務設施建設不斷加快

重慶市現有養(yǎng)老機構1400多所、養(yǎng)老床位20余萬張，街道養(yǎng)老服務中心100余個和社區(qū)養(yǎng)老服務站2400多個，社區(qū)居養(yǎng)老服務覆蓋率達85.5%。在農村地區(qū)，實施失能特困人員集中照護工程和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院提檔升級工程。2019年以來新增13所失能集中照護機構，改造398家鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，打造16家片區(qū)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院。規(guī)劃建設800個鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老服務中心、5180個農村互助養(yǎng)老點。

按照《重慶市養(yǎng)老機構管理辦法》的規(guī)定，重慶市將養(yǎng)老機構準入由設立許可變更為備案登記，備案登記權限全部下放至區(qū)縣，且可異地辦理備案登記業(yè)務。政府通過“公建民營”“民建公助”等方式，對養(yǎng)老機構建設、運營社區(qū)養(yǎng)老服務中心（站）提供了一定支持。據調查，2020年，重慶市社會資本累計興辦500余家養(yǎng)老機構，并建成市級養(yǎng)老產業(yè)聚集區(qū)、老年康復輔助器具產業(yè)園區(qū)、康養(yǎng)旅居示范基地，以及國家級智慧健康養(yǎng)老企業(yè)等規(guī)?；?、連鎖化養(yǎng)老機構。

3.養(yǎng)老服務功能配套日益完善

社區(qū)養(yǎng)老服務方面，在街道養(yǎng)老服務中心托養(yǎng)區(qū)設置20-200張不等的養(yǎng)老服務床位，為社區(qū)老年人提供全天候集中照料服務。以社區(qū)站點為支撐，支持養(yǎng)老機構開發(fā)上門居家服務項目。此外，重慶市探索開展了“時間銀行”志愿服務，為散居老人提供鄰里互助、定期探訪、居家上門、生活照料等服務。依托智慧養(yǎng)老服務大數據平臺，統(tǒng)籌線上線下居家養(yǎng)老服務，提供生活照料、康復護理、助餐助浴等居家服務，讓老年人在家即可享受個性化養(yǎng)老服務。圍繞老年人實際需求，從生活照料、醫(yī)療康復、休閑娛樂、人文關懷等方面出發(fā)，為社區(qū)老年人提供活動場所。2019年以來，重慶市助餐點、養(yǎng)老服務床位和居家上門服務站點數量有明顯增長。對社區(qū)居家養(yǎng)老服務“三社聯動”（以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐）機制的探索，進一步豐富了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的內容和形態(tài)。

醫(yī)養(yǎng)結合方面，積極探索醫(yī)中有養(yǎng)、養(yǎng)中有醫(yī)、醫(yī)養(yǎng)協作、居家醫(yī)養(yǎng)等服務模式，培育發(fā)展醫(yī)養(yǎng)結合機構148家。依托自然資源和生態(tài)優(yōu)勢，重慶市的養(yǎng)生養(yǎng)老、旅居養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)正在萌芽，老年用品互聯網交易中心、康復輔助器具產業(yè)基地以及老年智能用品企業(yè)等為醫(yī)養(yǎng)的深度融合也打下了初步基礎。

4.養(yǎng)老服務標準化建設穩(wěn)步推進

重慶市成立養(yǎng)老服務標準化技術委員會，結合服務業(yè)組織標準化工作指南，建立包含通用基礎標準、服務提供標準、質量控制標準和服務評價改進標準等4個子系統(tǒng)的“重慶市養(yǎng)老領域標準體系構建模型”，并根據該模型提出了養(yǎng)老領域地方標準立項五年規(guī)劃。

同時，以重慶市第一社會福利院為范例，由職能部門主導，開展了養(yǎng)老服務標準示范創(chuàng)建工作。按照“按標準服務、用標準管理、依標準考核”的原則，先后通過全國首批民政范圍管理標準化建設試點驗收和國家標準委“社會管理和公共服務標準化—養(yǎng)老服務標準化建設”試點驗收。

二、問題：重慶市養(yǎng)老服務體系仍亟待補足和完善

盡管重慶市養(yǎng)老服務體系建設已形成一定規(guī)模、取得初步成效，但也暴露出一些亟待解決的問題，其中較突出的是供需不匹配、效益不足、服務能力偏弱、監(jiān)管缺位等方面。

（一）養(yǎng)老服務供需之間存在矛盾

從服務內容看，生活型服務供給基本能滿足老年人的需求，但疾療服務、心理慰藉等供給遠低于老年人的需求。調查顯示，雖然絕大多數老年人是以傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老為主，但為居家養(yǎng)老提供的社會服務種類較少、服務層次較低，服務內容主要集中在家政服務、日常照料等少數項目，專業(yè)康復護理、醫(yī)療保健、精神慰藉、心理疏導等個性化服務相對缺乏。公共環(huán)境和服務設施“不適老”問題突出，制約了老年人的“生活半徑”，影響了老年人的幸福感、獲得感。重慶市社情民意中心于2020年10月開展的600例針對中老年人的問卷調查中，老人對陪同照顧和基礎設施改善的需求也是相對較集中的（圖3）。

從服務機構看，城區(qū)內設施齊全、功能完善、服務專業(yè)、價格合理的養(yǎng)老機構不多，供給能力存在不足，有的養(yǎng)老機構“一床難求”，預約排隊已到幾年以后。在城市周邊和農村地區(qū)，一些養(yǎng)老機構設施簡陋、配套不全，子女探望和看病就醫(yī)不便，床位空置率很高，有的甚至高達60%。養(yǎng)老機構存在“一床難求”和床位空置并存的現象。

（二）養(yǎng)老服務政策碎片化明顯

養(yǎng)老服務體系建設需要整合土地、醫(yī)療、文化、人才、環(huán)保等各項要素作為保障，并在產業(yè)配套上加以統(tǒng)籌。目前，重慶市仍缺乏對養(yǎng)老服務體系的統(tǒng)籌規(guī)劃，也未建立成熟的基本養(yǎng)老公共服務清單制度，導致政府在主導養(yǎng)老服務工作的過程中，職能部門分工合作受到阻滯，限制了養(yǎng)老服務發(fā)展的總體成效。

由于對居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老這幾種方式的居民實際需求如何，政府分別需要投入多大力度，如何更為合理地分配資源并提高其使用效益等問題需要進一步調查了解，導致出現政策連續(xù)性不足、銜接不順、政策落地效果不佳的情況。據調研反映了解，近年來，中央和地方投入到養(yǎng)老服務中的資金中，有的投入沒有達到預期效益，部分養(yǎng)老服務設施閑置，存量資產盤活不足；有的養(yǎng)老津貼、補貼發(fā)放審核把關不嚴，沒有把有限的經費投放到真正有需要的老人身上，造成了資源浪費。

（三）養(yǎng)老服務能力總體偏弱

社區(qū)居家養(yǎng)老方面，已開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務大多僅滿足于基本需求，多層次、高質量居家養(yǎng)老服務不足。大部分社區(qū)養(yǎng)老服務設施僅作為老年人活動場所，養(yǎng)老服務設施設備配置較少，提供服務項目單一，全市能夠提供3項以上服務的社區(qū)養(yǎng)老服務機構有1200多家、占比61%，大部分為助餐、助潔等家政服務，康復、護理、購物、文化、教育等項目較少，對老年人的精神慰藉方面更是缺乏。社區(qū)養(yǎng)老服務設施使用率不高，部分處于閑置、關閉狀態(tài)。大部分社區(qū)養(yǎng)老服務設施由社區(qū)運營，無專職服務人員和管理人員，運營效果不佳。

養(yǎng)老機構監(jiān)管方面，雖然《重慶市養(yǎng)老機構管理辦法》對養(yǎng)老機構的規(guī)劃建設、機構設立、扶持發(fā)展、服務運營及監(jiān)督管理作出了明確規(guī)定，但執(zhí)行不到位、不規(guī)范的現象仍較為常見。由于缺乏以部門聯動為合力的綜合監(jiān)管機制，以標準規(guī)范為支撐的行業(yè)管理機制，以信用為核心的聯合懲戒機制，養(yǎng)老機構的層次、服務水準參差不齊，部分養(yǎng)老機構安全不達標情況突出。

人才配備方面，與養(yǎng)老服務的高需求相比較，養(yǎng)老服務人才量和質上都有明顯差距。其中，養(yǎng)老護理人員尤其是社區(qū)、居家養(yǎng)老護理人員存在的問題最為突出，由于缺少科學清晰的養(yǎng)老護理人員從業(yè)標準，從業(yè)人員的專業(yè)性存在明顯欠缺。

醫(yī)養(yǎng)結合方面，由于醫(yī)養(yǎng)融合涉及民政、衛(wèi)生健康、醫(yī)保等多個職能部門，但在政策銜接、部門協調、資源整合等方面還需要整體推進。例如，醫(yī)養(yǎng)結合服務標準尚未制定；醫(yī)養(yǎng)結合機構建設和運營補貼政策實施效果不理想，存在“玻璃門”現象；因醫(yī)保報銷范圍和比例的限制，即使養(yǎng)老、醫(yī)療床位“近在咫尺”，患病老人也需要來回轉換等等。

（四）養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)差距較大

由于我國長期以來實行城鄉(xiāng)二元體制，農村經濟社會發(fā)展一直落后于城市地區(qū)，面臨的養(yǎng)老形勢也更為嚴峻。目前，農村有相當一部分低收入老人無力繳納養(yǎng)老保險，只能享受最低水平的保障，其經濟來源主要依賴個人在達到退休年齡后仍繼續(xù)勞動和子女的支持。受生存環(huán)境、收入水平、醫(yī)療服務可及性等差距的影響，農村老人的健康狀況總體上要弱于城市老人[3]。而年輕人口外流帶來的農村空心化進一步加劇了農村老人特別是留守老人的養(yǎng)老困難。

調研發(fā)現，農村家庭和社區(qū)的照護力量較弱，由于醫(yī)療服務能力、健康管理水平相對較差，困難老人家庭照護問題十分突出。農村養(yǎng)老機構的硬件條件、服務質量也落后于城市，床位空置率較高，且入住對象大多為特困供養(yǎng)人員，為農村其他老年人提供的養(yǎng)老服務支持不明顯。此外，養(yǎng)老服務種類匱乏、服務能力弱、服務質量差、服務主體發(fā)展不夠規(guī)范，助餐、助浴、助醫(yī)等服務明顯供給不足。

（五）養(yǎng)老服務發(fā)展制度化不足

一方面，重慶市政府在土地供應、稅費優(yōu)惠、人才培養(yǎng)和就業(yè)支持等方面提出了一系列優(yōu)惠政策，并要求各區(qū)縣結合實際對養(yǎng)老機構建設和運營予以補貼，但推進稅收優(yōu)惠、財政獎補等促進養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展方面的政策力度還不夠，很多政策落實的過程中缺乏穩(wěn)定且行之有效的制度化方式，對市場主體、社會資本的引導和激勵作用發(fā)揮有限，一定程度上制約了養(yǎng)老服務事業(yè)的發(fā)展。長期護理保險制度僅在個別區(qū)縣試點，參保和實際享受待遇人數都很少。試點中也存在籌資責任分擔不明確、配套資源不足、商業(yè)可持續(xù)性有待提升等問題。

另一方面，全國已有北京、江蘇、廣東、浙江等省市出臺了養(yǎng)老服務條例或居家養(yǎng)老服務條例，部分城市也出臺了養(yǎng)老服務促進條例，但重慶市尚未形成專門的地方性法規(guī)對養(yǎng)老服務作出規(guī)范。近年來，重慶市養(yǎng)老服務事業(yè)和產業(yè)較快發(fā)展，涌現出了一些新機制、新經驗，也產生了一些新問題，通過地方立法，將其制度化規(guī)范化很有必要。在印發(fā)的《重慶市人大常委會2021年工作要點》中已經明確，將制定《重慶市養(yǎng)老服務條例》列為了預備項目，有必要加大力度，快速推進，爭取條例早日落地生效。

三、建議：以完善養(yǎng)老服務體系為基礎，建設適老型社會

由于我國傳統(tǒng)文化中家庭和親情觀念的深刻影響，以及多數人收入水平和消費觀念的客觀限制，充分尊重老年人的情感和社會化需求，以居家為主、社區(qū)服務為輔、機構提供多樣化服務是當前較為可行的養(yǎng)老服務路線。國家和地方在構建養(yǎng)老服務體系過程中應把握好這一方向，以滿足老年人的身心需求為本，合理選擇資金投入方向、政策目標與措施。對重慶市來說，可以從以下幾方面的建議入手：

（一）樹立積極老齡化理念，營造適老的社會環(huán)境

2002年，世界衛(wèi)生組織在第二次老齡問題世界大會上正式提出“積極老齡化”理念，其基本含義是提高老年人的生活質量，為其創(chuàng)造健康、參與、保障(安全)的最佳機會。人口學者認為，老齡化不僅僅是老年人的問題，而是“老年人與其他年齡群體權益平衡的社會協調均衡發(fā)展問題”，積極老齡化倡導老年人應當有健康的生活和貢獻社會的機會，因而需要全社會參與[4]，即從產業(yè)、生態(tài)、人文環(huán)境等各方面綜合改善，為老年人奠定友好宜居的社會基礎。

在實踐中，需要廣泛開展人口老齡化國情、市情教育，推動老年人權益保障、養(yǎng)老服務相關法律法規(guī)和政策的宣傳普及，營造全社會尊老敬老、愛老孝老的濃厚氛圍。其次，在城鄉(xiāng)建設和管理細節(jié)中，以更為人性化的方式提升老年人的生活體驗，如公共設施設計、醫(yī)院等機構的服務窗口等，特別是在技術和數字化管理飛速發(fā)展的當下，更需從方便所有社會成員尤其是弱勢群體的角度考慮，關注老年人群面臨的實際困難，創(chuàng)造適應其行為習慣和身心需求的生活環(huán)境。

（二）統(tǒng)籌與分類并重，提高養(yǎng)老服務效率

結合重慶市情和養(yǎng)老服務發(fā)展實際，科學編制重慶市“十四五”養(yǎng)老服務發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌土地、醫(yī)療、文化、人才、環(huán)保等要素，以解決養(yǎng)老服務問題為核心，加快推動養(yǎng)老事業(yè)、產業(yè)協同發(fā)展?？v觀歐美及亞洲的日本、新加坡等發(fā)達國家和地區(qū)，各國養(yǎng)老服務模式雖然特點不同，但總體上都遵循“以家庭養(yǎng)老為主—發(fā)展機構養(yǎng)老—完善社會化養(yǎng)老—發(fā)展更為多元化的養(yǎng)老服務體系”這一路徑，重點以社區(qū)居家養(yǎng)老為基礎，通過各種政策措施發(fā)揮民營機構和慈善互助組織等服務主體的力量。問卷調查的結果也說明，當前居家養(yǎng)老仍是老年人口的主要選擇，如何進一步完善相關服務也將是今后的重心所在。

如果按照經濟收入和健康狀況分類，老年人口可大致劃分為收入自足、貧困、健康良好和失能半失能幾類，不同人群所需的服務也存在較大差異，只有對其占比和地區(qū)分布有所了解，才能有針對性地開展服務。要深入調研社區(qū)居家養(yǎng)老服務需求情況，分析供給與需求的關系，以空巢、留守、失能、重殘、計劃生育特殊家庭等特殊困難老年人為重點，強化家庭養(yǎng)老支持保障。在農村地區(qū)，依托既有設施、人力、基層組織等資源，積極引入社會力量，因地制宜發(fā)展農村養(yǎng)老服務。進一步加大財政投入，充分整合脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興、基層基本公共服務功能建設、養(yǎng)老服務體系建設等政策資源，將農村養(yǎng)老納入鄉(xiāng)村振興總體規(guī)劃同步推進，科學規(guī)劃農村養(yǎng)老服務設施建設，完善農村養(yǎng)老服務補貼制度，實現農村失能特困人員集中照護“應護盡護”、特困人員集中供養(yǎng)“應養(yǎng)盡養(yǎng)”、居家特困人員基本養(yǎng)老保障“應保盡保”、失能社會老人基本托養(yǎng)服務“需托盡托”、自理社會老人基本養(yǎng)老需求“有需必應”。

（三）加強管理監(jiān)督，推動養(yǎng)老產業(yè)規(guī)范化發(fā)展

鑒于目前養(yǎng)老產業(yè)野蠻生長尤其是小型養(yǎng)老機構問題層出不窮的現狀，政府部門需建立明晰的基本養(yǎng)老公共服務清單，把重點放在特困老年人兜底保障項目、困難老年人養(yǎng)老服務項目等，加強指導監(jiān)督，優(yōu)化服務流程，持續(xù)推進老年人需求評估、養(yǎng)老服務機構等級評定等工作，實現評估結果與基本養(yǎng)老公共服務供給標準、扶持政策的掛鉤。

針對問題相對集中的機構養(yǎng)老領域，按照養(yǎng)老機構管理辦法，應由民政部門牽頭，支持公辦養(yǎng)老機構“公建民營”，鼓勵社會力量參與運營管理，增強公辦養(yǎng)老機構發(fā)展的內在動力和活力。深入開展民辦養(yǎng)老機構消防安全達標提升工程、養(yǎng)老院服務質量建設專項行動和養(yǎng)老機構服務質量評估，以其作為政府補貼資助、考核評價養(yǎng)老機構的重要依據，提升社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的積極性。同時由政府部門統(tǒng)籌建立健全養(yǎng)老服務市場準入、質量評估、信息公示、價格管理、行業(yè)黑名單、負面清單等制度和市場退出機制，強化養(yǎng)老服務誠信體系建設，促進行業(yè)自律和監(jiān)管，推動養(yǎng)老機構的規(guī)范化運營。

（四）提升服務配套，提升養(yǎng)老服務質量

首先，不斷完善居家和社區(qū)養(yǎng)老服務內容及配套措施。建立完善區(qū)縣、鎮(zhèn)街、城鄉(xiāng)社區(qū)三級養(yǎng)老服務網絡。深入推進“社區(qū)嵌入式”養(yǎng)老，學習上海的發(fā)展經驗，構建15分鐘養(yǎng)老服務圈。推進養(yǎng)老機構的居家照護、助餐、助浴、康復護理等專業(yè)化服務延伸到居家老年人。推廣居家社區(qū)養(yǎng)老服務“三社聯動”機制和政府購買社區(qū)養(yǎng)老服務制度。實施老年人居家和社區(qū)“適老化”改造工程如老舊住宅加裝電梯等，為老年人提供安全、舒適、便利的社區(qū)環(huán)境。

其次，在政府主導下，推進醫(yī)養(yǎng)結合機構差異化發(fā)展，進一步明確“醫(yī)辦養(yǎng)”和“養(yǎng)辦醫(yī)”機構的服務定位，優(yōu)化審批機制，強化綜合管理。支持“醫(yī)辦養(yǎng)”機構以服務失能（失智）老年人為重點，重點提供疾病診治、康復護理、安寧療護等服務；支持“養(yǎng)辦醫(yī)”機構以服務自理、輕度失能（失智）、慢性病老年人為重點，重點提供基本養(yǎng)老、預防保健、康復護理服務。鼓勵社會力量興辦醫(yī)養(yǎng)結合機構，支持大型醫(yī)養(yǎng)結合機構走集團化、連鎖化發(fā)展道路。打造覆蓋家庭、社區(qū)和機構的智慧健康養(yǎng)老服務網絡，推進面向醫(yī)養(yǎng)結合機構的遠程醫(yī)療建設。

（五）完善政策制度，健全老年人保障各項基礎

健全的法制是保障所有公民權利的根本基礎。以英國為例，英國出臺了社區(qū)照顧的有關法令，依照法令要求，社區(qū)基本都配備了相應的輔助設施、提供面向老年人的服務和幫扶政策，同時制定了國家層級的照護標準法[5]。這一點對重慶市研究起草重慶市養(yǎng)老服務地方性法規(guī)，突出解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展等問題有一定參考價值。同時可以結合本地行之有效的實踐經驗，如社區(qū)“嵌入式”“三社聯動”“時間銀行”等，形成與之相配套的地方性法規(guī)，并順應發(fā)展趨勢，對網絡技術、商業(yè)保險、互助共濟機制等在養(yǎng)老服務中的運用給予鼓勵。此外，根據《重慶市老年人權益保障條例》實施情況，注意養(yǎng)老服務地方性法規(guī)草案與老年人權益保障條例的銜接。

制度完善方面，深化老年人社會保險制度和養(yǎng)老服務人員激勵機制探索。重慶市目前推行的長期護理險試點與日本有相同之處，可以進一步借鑒日本的發(fā)展經驗，即推行公共性的家庭護理制度——“介護保險”系統(tǒng)并大力培育專業(yè)護理隊伍[6]，同時綜合考慮本地的經濟發(fā)展水平、資金籌集能力和保障需要等因素，逐步擴大試點區(qū)縣、試點人群、試點保障范圍，完善失能失智人員評定標準、居家護理服務和待遇政策、長護信息系統(tǒng)，建立居民醫(yī)保參加長護險的籌資政策。加強“政銀?！眳f調聯動，推廣養(yǎng)老機構責任險，進一步探索將住房抵押與終身養(yǎng)老年金保險相結合的商業(yè)養(yǎng)老保險新模式。通過多種渠道，建立互助共濟、責任共擔的籌資機制，為老年人基本生活照料和與之密切相關的醫(yī)療護理提供服務或資金保障，滿足老年人的多元需求。此外，可探索建立護理技師職稱評定政策體系和護理員職業(yè)技能等級認定制度，實行職稱與薪酬待遇掛鉤的機制。

（課題組成員：鄧茂強  黃  浩  袁麗娟）

參考文獻

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2.楊愛婷,宋德勇.中國社會福利水平的測度及對低福利增長的分析—基于功能與能力的視角[J].數量經濟技術經濟研究,2012(11):3～17,148.

3.胡宏偉,袁水蘋,鄭翩翩.中國城鄉(xiāng)老年人健康及醫(yī)療衛(wèi)生狀況分析[EB/OL].(2018-04)[2021-01-15]https://www.pishu.com.cn/skwx_ps/literature/6331/9600276.html.

4.鄔滄萍,彭青云.重新詮釋“積極老齡化”的科學內涵[EB/OL].(2017-11-01)[2021-01-15].http://ex.cssn.cn/shx/201711/t20171101_3690102.shtml.

5.新華網.英國社區(qū)養(yǎng)老如何“像在家一樣”[EB/OL].(2019-02-25)[2021-01-15].http://www.xinhuanet.com/health/2019-02/25/c_1124158974.html.

6.張暄.21世紀日本老人保健福利制度——居家養(yǎng)老、居宅看護[J].量勞動保障世界,2018(27):31,39.

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網址: 人口老齡化背景下的重慶市養(yǎng)老服務體系建設研究 http://www.u1s5d6.cn/newsview109031.html