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    自然保護區(qū)是為保護生態(tài)環(huán)境建立的。而有些自然保護區(qū)卻大肆破壞生態(tài)環(huán)境，修建別墅住宅，甚至劃出地盤搞礦產(chǎn)開采。陜西秦嶺山麓生態(tài)屏障違規(guī)建別墅、青海木里煤田超采破壞植被、新疆卡拉麥里保護區(qū)“縮水”給煤礦讓路……這些嚴重破壞自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的事件，已經(jīng)引發(fā)社會高度關(guān)注。

    環(huán)保部部長陳吉寧日前在十二屆全國人大常委會第二十一次會議上報告自然保護區(qū)建設和管理工作情況時指出，針對這些事件，相關(guān)部門已開展專項核查，嚴肅查處典型違法違規(guī)活動。下一步，環(huán)保部將完善構(gòu)建自然保護區(qū)網(wǎng)絡，強化我國生態(tài)環(huán)境保護力度。

    全國人大常委會組成人員在審議報告時呼吁，應進一步完善自然保護區(qū)管理法規(guī)體系建設，理順自然保護區(qū)管理體制，形成生態(tài)保護激勵補償政策機制，更好地將自然保護區(qū)納入依法保護的軌道。

建設美麗中國的重要載體

    1956年，全國人民代表大會通過的一項議案，建立了我國的自然保護區(qū)制度。同年10月，在廣東省肇慶，我國的第一個自然保護區(qū)——鼎湖山自然保護區(qū)誕生。60年來，我國自然保護區(qū)的數(shù)量和面積呈“S”型增長。截至目前，全國已建立了國家級和地方級的自然保護區(qū)2740處。這些自然保護區(qū)被劃分為自然生態(tài)系統(tǒng)類、野生生物類、自然遺跡三種類型，總面積147萬平方公里。

    陳吉寧部長在報告中介紹，全國超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)都建有代表性的自然保護區(qū)，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護區(qū)內(nèi)得到保護，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。

    黔金絲猴，被喻為“世界的獨生子”。貴州梵凈山國家級自然保護區(qū)是它們的棲息地，棲息在此的黔金絲猴數(shù)量由保護區(qū)建立之初的350多只增加到現(xiàn)在的730多只。貴州麻陽河國家級自然保護區(qū)內(nèi)的黑葉猴也由150多只增加到350多只。在自然保護區(qū)中，大熊貓野外種群數(shù)量達到1800多只，東北虎、東北豹、亞洲象、朱鹮等物種數(shù)量也明顯增加。

    目前，全國各級各類自然保護區(qū)專職管理人員總計4.5萬人，其中專業(yè)技術(shù)人員1.3萬人。國家級自然保護區(qū)均已建立相應管理機構(gòu)，多數(shù)已建成管護站點等基礎(chǔ)設施。陳吉寧部長在報告中指出，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區(qū)體系。

    “我國自然保護區(qū)的生物多樣性和保護成果在國內(nèi)外享有盛譽，自然保護區(qū)的建設和管理對保護典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種資源具有重要的作用。”全國人大常委會委員唐世禮在審議報告時說。

    “自然保護區(qū)是我國生態(tài)文明和建設美麗中國的一個重要載體，其作用是多方面的?！倍爬杳魑瘑T表示，自然保護區(qū)在保護珍稀特有物種、保護典型生態(tài)系統(tǒng)、保護珍貴自然遺跡等方面發(fā)揮獨特作用。

呼吁啟動自然保護區(qū)立法進程

    我國現(xiàn)行的自然保護區(qū)條例由國務院于1994年頒布，2011年進行部分修訂。全國人大常委會組成人員審議時表示，隨著發(fā)展形勢的變化，條例已無法滿足自然保護區(qū)管理的要求。

    “我國許多自然保護區(qū)是上世紀90年代因?qū)嵤尵刃员Ｗo而劃定的，迄今為止，自然保護區(qū)相關(guān)法治建設沒能跟上?！倍爬杳魑瘑T表示，目前自然保護區(qū)條例的法律位階比較低，主要依附于相關(guān)的行業(yè)法律，比如森林生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護區(qū)主要依附于森林法，水生生物類型的自然保護區(qū)依附于農(nóng)業(yè)法等。他認為，保護區(qū)的管理主體和執(zhí)法主體不一致，給實際工作造成了諸多不便。

    王明雯委員說，條例對保護區(qū)的土地的權(quán)屬、分類管理、生態(tài)補償?shù)戎匾獑栴}都沒有作出規(guī)定，處罰標準過低。另外，目前自然保護區(qū)的管理體制不順，職能交叉的問題很突出。這些問題都需要通過專門法律給予解決。

    “由于缺少上位法，進一步推進自然保護區(qū)工作面臨制度障礙?！蓖跻阄瘑T建議，應重新考慮制定自然保護區(qū)或自然保護地法，包括在立法目的、保護范圍、核心制度、保障機制、公眾參與以及法律責任等方面有所突破，使之成為這個領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性法律。

    國家自然保護區(qū)條例及相關(guān)規(guī)定明確提出了對國家級自然保護區(qū)實行“一區(qū)一法”管理，但目前仍有一些保護區(qū)沒能做到。對此，車光鐵委員建議，應結(jié)合新立法法的實施，全面推進國家級自然保護區(qū)管理立法進程，并定期開展專項執(zhí)法檢查。他同時建議，將省級自然保護區(qū)管理工作納入地方立法授權(quán)事項，由各設區(qū)的市單獨制定符合區(qū)域?qū)嶋H的地方性法規(guī)，切實加大依法管理力度。

理順自然保護區(qū)管理體制

    我國對自然保護區(qū)實行綜合管理和分部門管理相結(jié)合的管理體制：環(huán)境保護部負責全國自然保護區(qū)的綜合管理；國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)，主管有關(guān)的自然保護區(qū)。

    事實上，有的風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園與自然保護區(qū)交叉重疊，存在多頭管理的問題。多數(shù)自然保護區(qū)管理機構(gòu)集行政、事業(yè)和企業(yè)職能于一身，政企不分、事企不分。陳吉寧部長在報告中也指出，自然保護區(qū)的管理機制有待健全，部門間的協(xié)作配合還需進一步加強。

    “從現(xiàn)行的管理體制來看，不適應性顯得非常突出。我國的自然保護區(qū)有國家級、省級、地市級等，對不同級別的自然保護區(qū)，現(xiàn)行的管理制度也沒有體現(xiàn)管理事權(quán)、管理層級的差異?！倍爬杳魑瘑T建議國家相關(guān)部門要盡快制定不同類型、不同級別的自然保護區(qū)分類管理指導意見，出臺環(huán)境準入的負面清單。

    據(jù)有關(guān)資料介紹，目前有15%的省級、40%的市級、58%的縣級自然保護區(qū)沒有建立相對獨立的管理機構(gòu)。“機構(gòu)都沒有，怎么談管理？”羅清泉委員說，要幫助地方政府解決地方級自然保護區(qū)“管理缺位”的問題，抓緊明確自然保護區(qū)管理機構(gòu)的性質(zhì)、職責、管理權(quán)限并督促地方政府加以落實。

    車光鐵委員指出，有的自然保護區(qū)集多種職能于一身，甚至需要以經(jīng)營和創(chuàng)收作為主業(yè)來支撐其正常運轉(zhuǎn)，由此導致保護和管理的職能明顯弱化。對此，他建議，進一步推動自然保護區(qū)分級管理體制和綜合管理機制建設，建立完善考核問責和獎懲機制，明確地方政府的主體責任，強化部門協(xié)調(diào)機制，切實加強管理機構(gòu)、人員隊伍和基礎(chǔ)設施建設，全面提高管護能力和水平。

探索人與自然和諧共贏的模式

    自然保護與資源開發(fā)的矛盾歷來存在。況且，我國自然保護區(qū)大多處于老少邊窮地區(qū),西藏、青海、新疆、甘肅等西部六省區(qū)的自然保護區(qū)面積占全國自然保護區(qū)總面積的75%以上，經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、脫貧攻堅任務繁重。陳吉寧部長在報告中指出，有的地方為追求經(jīng)濟利益,多次不合理調(diào)整甚至撤銷自然保護區(qū)；一些地方在自然保護區(qū)內(nèi)甚至在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，盲目開發(fā)建設,導致生態(tài)系統(tǒng)“碎片化”,影響了自然保護區(qū)生態(tài)功能和價值；部分建立時間較早的自然保護區(qū)將一些村鎮(zhèn)、農(nóng)田、工礦企業(yè)劃入其中,制約了自然保護區(qū)健康發(fā)展。

    問題不容回避，但解決的辦法還有很多。王慶喜委員在廣西崇左自然保護區(qū)調(diào)研時，遇到了扎根那里20年開展白頭葉猴保護工作的北大教授潘文石，潘教授對當?shù)刈匀槐Ｗo和民生改善和諧發(fā)展經(jīng)驗的介紹讓王慶喜委員很受啟發(fā)?！耙皇峭ㄟ^使用沼氣解決不讓當?shù)匕傩丈仙娇巢衿茐闹脖坏膯栴}。二是科技幫扶當?shù)匕傩仗岣吒收岱N植產(chǎn)量。三是發(fā)展生態(tài)旅游增加當?shù)匕傩帐杖搿！蓖鯌c喜委員說，當?shù)匕傩赵谏鷳B(tài)保護中受益，由此保護生態(tài)的積極性也被更加充分地調(diào)動起來。所以，我們一定要處理好生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展和民生改善三者的關(guān)系，將保護區(qū)建設與精準扶貧相結(jié)合，探索人與自然和諧共贏的模式。

    “保護與開發(fā)矛盾突出是一個根本問題，這個問題解決不好，自然保護區(qū)的工作會受到一定的掣肘?！辈虝P委員說，應加大對自然保護區(qū)的激勵。在這方面，國務院特別是環(huán)保部應該有很多的政策工具可以加以利用，比如在扶貧脫貧政策、生態(tài)補償政策、主體功能區(qū)建設政策中，都有可以和自然保護相銜接的內(nèi)容。

    “建議加快研究完善自然保護區(qū)的土地管理辦法和生態(tài)移民補償機制，制定相應的政策，鼓勵保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)向外進行移民。”杜黎明委員呼吁，與此同時要加大對自然保護區(qū)所在地的財政補貼，以解決各地在監(jiān)管當中遇到的問題。

    （文／本刊記者 張寶山）

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