2016年到2022年，近六年時間中代理客戶的大氣污染公益訴訟案結(jié)案，借此溫故兩審程序中涉及的司法實(shí)踐主要問題。案件代理人是黃滔律師和王悅律師，前期寧宣鳳律師、吳青律師和?？》迓蓭焾F(tuán)隊(duì)也參與了案件工作。

1. 社會組織提起民事公益訴訟應(yīng)無法定前置行政程序

《民事訴訟法》2012年8月修正時首次在法律上設(shè)立環(huán)境污染民事公益訴訟制度，即第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?

司法實(shí)踐中，確有法院在立案審查階段會首先審查行政環(huán)境保護(hù)主管部門是否已經(jīng)采取行政執(zhí)法行為。最高人民法院（“最高院”）發(fā)布的131號指導(dǎo)案例（(2015)德中環(huán)公民初字第1號）裁判要點(diǎn)亦闡明： “企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者多次超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物，環(huán)境保護(hù)行政管理部門作出行政處罰后仍未改正，原告依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定的‘具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為’對其提起環(huán)境民事公益訴訟的，人民法院應(yīng)予受理?！?/p>

但在立法上，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕20號）（“《環(huán)境公益訴訟司法解釋》”）均未規(guī)定社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟必須以環(huán)境行政執(zhí)法程序?yàn)榍爸脳l件。

2016年起代理案件，當(dāng)時可以檢索到大氣污染類環(huán)境公益訴訟案件16起，除本案外，其余15起案件均為企業(yè)超標(biāo)排放污染物，被環(huán)保監(jiān)管部門行政處罰后、再被提起民事訴訟。本案與該15起案件不同，客戶未被環(huán)保監(jiān)管部門行政處罰。

當(dāng)然，即使在民事訴訟前不存在環(huán)境行政執(zhí)法程序，法院在案件審理過程中，依法應(yīng)當(dāng)告知負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門（《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第12條規(guī)定），并就特定法律問題及專業(yè)問題征求環(huán)保監(jiān)管部門意見（《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第23條規(guī)定）。

2. 原告的主體資格

原告通常是社會（環(huán)保公益）組織，即《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！本痛耍董h(huán)境公益訴訟司法解釋》第1條亦規(guī)定原告包括“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”。 

進(jìn)而，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”，司法實(shí)踐中如果法院認(rèn)定被告構(gòu)成大氣污染，通常判決被告將大氣環(huán)境修復(fù)費(fèi)用支付至地方財政賬戶，原告因案件支出的合理費(fèi)用（而非牟利）由被告承擔(dān)。

3. 雙方的舉證責(zé)任

《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第8條規(guī)定：“提起環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：……（二）被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證明材料；”《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2020〕17號）（“《環(huán)境侵權(quán)案件司法解釋》”）第6條規(guī)定：“被侵權(quán)人根據(jù)民法典第七編第七章的規(guī)定請求賠償?shù)?，?yīng)當(dāng)提供證明以下事實(shí)的證據(jù)材料：（一）侵權(quán)人排放了污染物或者破壞了生態(tài)；（二）被侵權(quán)人的損害；（三）侵權(quán)人排放的污染物或者其次生污染物、破壞生態(tài)行為與損害之間具有關(guān)聯(lián)性。”

據(jù)此，原告要求被告承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，須舉證證明：

第一， 被告排放了污染物或者破壞了生態(tài)；

被告排放污染物或者破壞生態(tài)的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險，二者之間具有關(guān)聯(lián)性。

當(dāng)然，考慮到現(xiàn)實(shí)中原告的舉證能力，司法解釋亦規(guī)定，原告可以依法請求被告提供證據(jù)（《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第13條規(guī)定）；或者通過法院調(diào)查收集證據(jù)的方式證明（《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第14條規(guī)定）。

由于司法解釋僅規(guī)定原告須提交初步證明材料，但是就何等證據(jù)即滿足“初步證明材料”的要求，沒有具體規(guī)定。根據(jù)最高院的闡釋（最高院環(huán)境資源審判庭編著，《最高人民法院<關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟司法解釋>理解與適用》(“《環(huán)境公益訴訟司法解釋理解與適用》”)，人民法院出版社，2015年5月版），立案審查階段不對原告提交的證明材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，原告提交的材料“不需要達(dá)到確切證明的程度”。司法實(shí)踐中，法院審查原告立案時提交的證明材料相對比較寬松，比如本案中原告將有關(guān)新聞媒體報道作為初步證明材料，法院亦據(jù)此立案受理。

進(jìn)而，《民法典》第1230條規(guī)定：“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！睋?jù)此，被告就其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。我們在代理案件中即主張，無論是環(huán)境保護(hù)部門、還是質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)部門，均未認(rèn)定客戶違反任何中國法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)，更未認(rèn)定客戶系構(gòu)成所謂污染環(huán)境的行為人，因此亦不存在法律規(guī)定的因果關(guān)系。

4. 被告在行政程序中提交的文件均可作為證據(jù)

《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第11條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟?！彼痉▽?shí)踐中，法院在信息資料查詢、調(diào)查取證、損害鑒定等多方面，均會與環(huán)保監(jiān)管部門協(xié)作。涉及需要調(diào)取環(huán)境影響評價文件及其批復(fù)、環(huán)境許可和監(jiān)管、污染物排放情況、行政處罰及處罰依據(jù)等證據(jù)材料，法院會請環(huán)保監(jiān)管部門協(xié)助。

相應(yīng)地，被告企業(yè)在國家市場監(jiān)督管理總局、生態(tài)環(huán)境部等行政機(jī)關(guān)的調(diào)查過程中提供的文件，理論上均會被法院調(diào)取并作為證據(jù)。因此，企業(yè)在接受行政調(diào)查（包括相應(yīng)的行政處罰、行政復(fù)議）時須依法審慎對待。

5. 如何理解對社會公共利益的損害？

民事公益訴訟案件的被訴行為須已經(jīng)損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風(fēng)險（比如《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。”《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第1條規(guī)定：“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織……對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟?！保┮虼隧毨迩鍖ι鐣怖娴恼J(rèn)定。

《民法典》等法律中尚無就“社會公共利益”這一概念的定義（原《合同法》第52條關(guān)于“損害社會公共利益的”的表述已被“違背公序良俗”所取代。根據(jù)最高院對該條的闡釋：“本條用‘公序良俗’這個概念包含了‘社會公共利益’的內(nèi)容，同時增加了‘善良風(fēng)俗’的內(nèi)涵?！保┳罡咴涵h(huán)境資源審判庭認(rèn)為（最高院環(huán)境資源審判庭編著《環(huán)境公益訴訟司法解釋理解與適用》）：“社會公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數(shù)人的利益。根據(jù)通常的理解，所謂公共利益應(yīng)該是指國家利益和社會不特定多數(shù)人的利益?！?/p>

生態(tài)環(huán)境部《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)》第1部分“總綱”規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害指因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成環(huán)境空氣、地表水、沉積物、土壤、地下水、海水等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)的功能退化和服務(wù)減少?！睋?jù)此，造成“生態(tài)要素的不利改變”或“生態(tài)系統(tǒng)的功能退化和服務(wù)減少”的“污染環(huán)境”、“破壞生態(tài)”可被理解為損害社會公共利益。

司法實(shí)踐中，法院通常認(rèn)定如果侵權(quán)人的行為對環(huán)境產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的（嚴(yán)重的）污染后果或侵權(quán)人的行為造成生態(tài)環(huán)境安全隱患，即可能構(gòu)成損害了公共利益。例如，最高院發(fā)布的《人民法院依法審理固體廢物污染環(huán)境典型案例之八》（(2019)滬民終450號），該案中侵權(quán)人非法進(jìn)口的固體廢物沒有被實(shí)際使用、尚未造成實(shí)際的生態(tài)環(huán)境損害，但上海市高級人民法院認(rèn)為：“四被告在明知銅污泥系國家禁止進(jìn)口的固體廢物的情況下，共同商議、分工合作，實(shí)施了非法進(jìn)口、購買境外固體廢物的行為，造成了環(huán)境污染風(fēng)險，損害了社會公共利益，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！?/p>

6. 關(guān)于損害的鑒定

《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第14條第二款規(guī)定：“對于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定?！币虼?，法院通常委托鑒定機(jī)構(gòu)就被告排放污染物是否造成損害進(jìn)行鑒定。鑒定的依據(jù)包括本案審理時適用的原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第II版）》（“《環(huán)境損害鑒定評估方法》”）。

2020年12月，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)督管理總局又聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)》（包括第1部分“總綱”、第2部分“損害調(diào)查”）、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 環(huán)境要素》（包括第1部分“土壤和地下水”、第2部分“地表水和沉積物”）以及《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)指南 基礎(chǔ)方法》（包括第1部分“大氣污染虛擬治理成本法”、第2部分“水污染虛擬治理成本法”）。

本案中，客戶聘請了在排放特征、控制策略、排放估算、空氣質(zhì)量管理和環(huán)境影響和風(fēng)險評價上具有經(jīng)驗(yàn)的國際環(huán)境咨詢公司專家出具排放物影響評價報告。

7. 損害賠償金額的評估

如果法院認(rèn)定被告須承擔(dān)責(zé)任，將涉及對被告需要承擔(dān)的損害賠償金額的評估。

《民法典》第1235條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：（一）生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；（二）生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；（三）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用；（四）清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；（五）防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用?！?/p>

《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第20條規(guī)定：“人民法院可以在判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用?！钡?1條規(guī)定：“原告請求被告賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失的，人民法院可以依法予以支持?！钡?3條規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用難以確定或者確定具體數(shù)額所需鑒定費(fèi)用明顯過高的，人民法院可以結(jié)合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的難易程度、防治污染設(shè)備的運(yùn)行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負(fù)有環(huán)境保資源護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。”

根據(jù)最高院對《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第23條的闡釋（最高院環(huán)境資源審判庭編著《環(huán)境公益訴訟司法解釋理解與適用》）：“上述因素部分參考了環(huán)境保護(hù)部制定的《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》（以下簡稱《推薦方法》）規(guī)定的部分評估參數(shù)。……針對環(huán)境污染所致生態(tài)環(huán)境環(huán)境損害無法通過恢復(fù)工程完全恢復(fù)、恢復(fù)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其收益或缺乏生態(tài)環(huán)境損害恢復(fù)評價指標(biāo)的情形，《推薦方法》推薦使用‘虛擬治理成本法’。所謂虛擬成本法，就是按照現(xiàn)行的治理技術(shù)和水平治理排放到環(huán)境中的污染物所需要的支出?！?/p>

在最高院公布的132號指導(dǎo)案例（(2018)冀民終758號）中，法院委托原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院對企業(yè)排放大氣污染物致使財產(chǎn)遭受損失的數(shù)額、及采取替代修復(fù)措施修復(fù)被污染的大氣環(huán)境所需費(fèi)用進(jìn)行評估，并采取虛擬治理成本法計算企業(yè)超標(biāo)排放大氣污染物造成的損失。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部《推薦方法》第4.5條規(guī)定，環(huán)境空氣Ⅱ類區(qū)生態(tài)損害數(shù)額為虛擬治理成本的3-5倍。相應(yīng)地，法院判決中認(rèn)為利用虛擬治理成本法計算得到的環(huán)境損害可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)囊罁?jù)，并按照虛擬治理成本的3倍計算生態(tài)損害數(shù)額。

8. 若未被認(rèn)定違法法律法規(guī)或國家標(biāo)準(zhǔn)，則應(yīng)不能成立環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償責(zé)任

《民法典》施行前，社會組織在環(huán)境民事公益訴訟中提起賠償請求的法律基礎(chǔ)主要為《環(huán)境公益訴訟司法解釋》（該司法解釋依據(jù)當(dāng)時有效的《侵權(quán)責(zé)任法》等法律制定）第18條及第22條規(guī)定。其中第18條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的行為，原告可以請求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。”第22條規(guī)定：“原告請求被告承擔(dān)以下費(fèi)用的，人民法院可以依法予以支持：（一）生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用；（二）清除污染以及防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用；（三）合理的律師費(fèi)以及為訴訟支出的其他合理費(fèi)用。”即，賠償損失以彌補(bǔ)損失（而非懲罰性賠償）為原則。

但是2021年1月起實(shí)施的《民法典》第1232條規(guī)定：“侵權(quán)人違反法律規(guī)定故意污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成嚴(yán)重后果的，被侵權(quán)人有權(quán)請求相應(yīng)的懲罰性賠償。”相應(yīng)地，《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅罚ā啊董h(huán)境侵權(quán)案件懲罰性賠償司法解釋》”）亦于2022年1月施行。

根據(jù)《環(huán)境侵權(quán)案件懲罰性賠償司法解釋》第4條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償責(zé)任須由被侵權(quán)人舉證證明滿足如下特別構(gòu)成要件：

第一， 侵權(quán)人的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為違反了法律規(guī)定；

第二， 侵權(quán)人主觀上具有污染環(huán)境、破壞生態(tài)的故意；以及，

侵權(quán)人行為造成嚴(yán)重后果。

《民法典》施行后的司法實(shí)踐中，法院判決環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償責(zé)任成立的案件中，被訴企業(yè)或直接責(zé)任人員通常均已被追究刑事責(zé)任，被訴行為被認(rèn)定為構(gòu)成違法犯罪行為。

9. 調(diào)解或和解結(jié)案

        《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第25條第1款規(guī)定：“環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。”即，與普通民商事案件調(diào)解結(jié)案不同，環(huán)境污染民事公益訴訟調(diào)解書將在人民法院公告網(wǎng)上進(jìn)行30日公告。如有異議，比如調(diào)解協(xié)議內(nèi)容損害社會公共利益等異議，將由法院審查異議是否具有事實(shí)和法律依據(jù)，如調(diào)解協(xié)議不違反法律規(guī)定和社會公共利益，法院將予以確認(rèn)，并出具民事調(diào)解書結(jié)案。

如果法院調(diào)解結(jié)案，通常采取被告向慈善協(xié)會捐贈、及/或與信托公司成立慈善信托的方式，慈善信托的目的為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持環(huán)保公益事業(yè)發(fā)展。其中亦涉及公益性（慈善）捐贈票據(jù)、稅收優(yōu)惠等實(shí)務(wù)問題。

除法院主持調(diào)解結(jié)案外，《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第26條規(guī)定：“負(fù)有環(huán)境資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法履行監(jiān)管職責(zé)而使原告訴訟請求全部實(shí)現(xiàn)，原告申請撤訴的，人民法院應(yīng)予準(zhǔn)許?！北热纾称鹕婕皾竦乇Ｗo(hù)的環(huán)境公益訴訟中，法院了解到被告已被市環(huán)保局處罰，并停止?fàn)I業(yè)進(jìn)行整改。法院召集各方專家進(jìn)行論證、評估后，原告（社會組織）與被告達(dá)成和解協(xié)議，由被告出資修復(fù)濕地。原告認(rèn)為其訴請的公益目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，向法院請求撤回起訴材料。

        本文或略顯晦澀，也與熱點(diǎn)無關(guān)，系辦案實(shí)務(wù)中的理論實(shí)踐小結(jié)，供大家參考。

感謝實(shí)習(xí)生孫一文對本文作出的貢獻(xiàn)。

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