【摘　要】從2007年開始中國有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展迅猛，這與消費(fèi)者認(rèn)為有機(jī)食品主要代表著安全與健康有著密切聯(lián)系，但這與歐美以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)的有機(jī)農(nóng)業(yè)存在差異。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，以德國和美國為代表的歐美國家各自已經(jīng)形成了一套成熟的有機(jī)農(nóng)業(yè)支持體系。從補(bǔ)貼政策來看，德美兩國都強(qiáng)調(diào)有機(jī)農(nóng)業(yè)對改善生態(tài)環(huán)境的功能。雖然兩國都十分重視生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，但德國傾向于保護(hù)生產(chǎn)者收益，美國則傾向于價(jià)格市場化和產(chǎn)品開發(fā)。中國還沒有形成系統(tǒng)的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，現(xiàn)階段應(yīng)該重新審視有機(jī)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)功能，從保護(hù)環(huán)境和生態(tài)安全的角度出發(fā)，著重建立普惠制的補(bǔ)貼政策、加強(qiáng)生產(chǎn)者和消費(fèi)者對有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的認(rèn)識，以及加大科研和數(shù)據(jù)收集領(lǐng)域的投入。

【關(guān)鍵詞】補(bǔ)貼政策；有機(jī)農(nóng)業(yè)；生產(chǎn)環(huán)境；德國農(nóng)業(yè)；美國農(nóng)業(yè)

1中德美有機(jī)農(nóng)業(yè)評述

中國的有機(jī)農(nóng)業(yè)起步于國際市場對有機(jī)產(chǎn)品的需求，具有起步晚、后期發(fā)展迅速的特點(diǎn)。從1990年荷蘭一家有機(jī)認(rèn)證機(jī)構(gòu)對浙江省一家專門從事茶葉貿(mào)易的企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)園區(qū)和工廠有機(jī)認(rèn)證開始，以出口為主的有機(jī)農(nóng)業(yè)土地面積和有機(jī)食品銷售額大幅增長，但國內(nèi)銷售長期只占小部分。近年來，隨著人們生活水平的不斷提高，消費(fèi)者對食品安全和質(zhì)量越發(fā)重視，越來越青睞有機(jī)食品。2007年以后，中國有機(jī)農(nóng)業(yè)土地面積和國內(nèi)有機(jī)食品零售銷售總額都有了較大幅度的增長，消費(fèi)者認(rèn)為有機(jī)食品主要代表著安全與健康[1，2]，這與歐美以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)的有機(jī)農(nóng)業(yè)存在差異。有機(jī)農(nóng)業(yè)之所以在全球推廣，在于其對生態(tài)環(huán)境友好的特性。從中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度來看，加強(qiáng)生產(chǎn)者和消費(fèi)者對農(nóng)業(yè)環(huán)境的認(rèn)識有利于有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境與生態(tài)安全起到良好的推動作用。

有機(jī)農(nóng)業(yè)研究所（FiBL）和有機(jī)農(nóng)業(yè)運(yùn)動聯(lián)盟（IFOAM）2018年報(bào)告中的數(shù)據(jù)顯示：美國和德國有機(jī)食品銷售總額分別為世界第一和第二位[3]。發(fā)達(dá)國家的消費(fèi)者對于農(nóng)業(yè)環(huán)境功能的認(rèn)識相對較高較早，有機(jī)農(nóng)業(yè)也因此得到發(fā)展。本文以歐美的代表國家德國和美國為例，探討其有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，特別是對農(nóng)業(yè)環(huán)境的支持。德國和美國的有機(jī)農(nóng)業(yè)起源于保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境與生態(tài)安全，著重建立一種環(huán)境友好的生產(chǎn)行為。19世紀(jì)初，德美已經(jīng)開展有機(jī)農(nóng)業(yè)方面的研究和討論，21世紀(jì)以前，德美相繼出臺多項(xiàng)有機(jī)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，德美兩國已經(jīng)各自形成了一套成熟且具有代表性的有機(jī)農(nóng)業(yè)支持體系。從補(bǔ)貼政策來看，德國傾向于保護(hù)生產(chǎn)者收益，美國傾向于推行價(jià)格市場化，但德美都以遵從當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)規(guī)律、維護(hù)土壤和生態(tài)系統(tǒng)為前提，強(qiáng)調(diào)對有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼[4，5]。

有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸在于其生產(chǎn)投入往往高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，尤其處于轉(zhuǎn)換期的生產(chǎn)者，不僅需要增加資金上的生產(chǎn)投入（如有機(jī)肥、人工除草等），而且要承擔(dān)高昂的認(rèn)證成本和轉(zhuǎn)換期的損失。而生產(chǎn)補(bǔ)貼政策的推行正好可以縮小有機(jī)農(nóng)業(yè)投入和收益之間的差距，確保有機(jī)生產(chǎn)者收益，保證有機(jī)食品在市場上具有競爭力。然而，中國目前的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)際只有認(rèn)證補(bǔ)貼，即對認(rèn)證產(chǎn)品和個(gè)數(shù)的補(bǔ)貼，基本以個(gè)別部委和地方政府出臺的補(bǔ)貼為主，補(bǔ)貼力度有限，范圍也相對較小，缺乏系統(tǒng)性的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。

德國和美國在有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度和法律法規(guī)支持方面擁有多年的經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)表明，德國的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策為其有機(jī)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)，促使德國有機(jī)農(nóng)業(yè)市場持續(xù)多年穩(wěn)健增長[5，6]。美國補(bǔ)貼政策能夠有效減少有機(jī)生產(chǎn)者的進(jìn)入成本，縮小有機(jī)農(nóng)業(yè)投入與收益之間的差距，促進(jìn)有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和銷售健康發(fā)展，同時(shí)為社會創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會[4，7]。中國還沒有形成完善的有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策體系，全國統(tǒng)一的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策仍然處于空白階段，大多數(shù)文獻(xiàn)提出應(yīng)向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)政策制定經(jīng)驗(yàn)，盡快加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，以填補(bǔ)補(bǔ)貼政策的空白[4，5，6，7]。但這些論述缺乏對國內(nèi)現(xiàn)狀的分析，特別是從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的視角解析補(bǔ)貼政策。中國與歐美發(fā)達(dá)國家最大的不同在于，對有機(jī)農(nóng)業(yè)環(huán)境功能的認(rèn)識，而認(rèn)識的不同對補(bǔ)貼政策的制定和今后的發(fā)展方向有著深遠(yuǎn)的影響。中國現(xiàn)今的政策體系與大眾對有機(jī)農(nóng)業(yè)的認(rèn)識有著密切的聯(lián)系，從生產(chǎn)環(huán)境角度重新審視有機(jī)農(nóng)業(yè)更有利于其健康發(fā)展。本文著重從生產(chǎn)環(huán)境角度出發(fā)，通過對比德美兩國有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策并梳理中國有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策現(xiàn)狀，探討其對中國有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展體系和政策制定的啟示。

2德美有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

2.1德美有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策概況

歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）和美國的農(nóng)業(yè)法案是德美有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)，基本農(nóng)業(yè)政策的改革也影響著各自具體有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展方向[8，9]。圖1顯示德美各自基本農(nóng)業(yè)政策中涉及有機(jī)農(nóng)業(yè)的措施和具體補(bǔ)貼政策。德美有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的共同點(diǎn)是從生產(chǎn)的角度出發(fā)，主要對生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證規(guī)程等進(jìn)行補(bǔ)貼，注重在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)建立一種利于生態(tài)環(huán)境的耕作方式。但兩國在補(bǔ)貼方式上略有不同。德國對生產(chǎn)者的補(bǔ)貼力度比美國大且范圍廣；美國更趨向農(nóng)產(chǎn)品市場化，因此更重視產(chǎn)品開發(fā)和推廣有機(jī)作物保險(xiǎn)。

歐盟很早就開始通過不同的行動計(jì)劃和支付支持有機(jī)農(nóng)業(yè)推廣和補(bǔ)貼[10，11]，而CAP對德國的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策制定起到了很大的促進(jìn)作用。CAP以推廣綠色和可持續(xù)發(fā)展的耕作方式為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)改善當(dāng)?shù)赝恋刭|(zhì)量和保證食物品質(zhì)。德國采取的策略是從資金上大力補(bǔ)貼有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，降低有機(jī)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，使有機(jī)食品更具競爭力，從而鼓勵更多的生產(chǎn)者參與有機(jī)生產(chǎn)。由圖1可知，從1992年起德國就開始通過《聯(lián)合聯(lián)邦州改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和海岸防護(hù)協(xié)議》（GAK）補(bǔ)貼有機(jī)生產(chǎn)者，其后2003年通過推行有機(jī)農(nóng)業(yè)計(jì)劃和其他可持續(xù)農(nóng)業(yè)計(jì)劃（BOLN）對有機(jī)農(nóng)業(yè)進(jìn)行多方面支持并設(shè)立有機(jī)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新獎[11，12，13]。2013年以后德國進(jìn)一步提高生產(chǎn)者補(bǔ)貼金額和拓寬GAK與BOLN的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍。

圖1德美有機(jī)農(nóng)業(yè)具體補(bǔ)貼政策的發(fā)展及要點(diǎn)

注：《聯(lián)合聯(lián)邦州改善農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和海岸防護(hù)協(xié)議》（GAK）；有機(jī)農(nóng)業(yè)計(jì)劃和其他可持續(xù)農(nóng)業(yè)計(jì)劃（BOLN）；國家有機(jī)項(xiàng)目（NOP）；國家有機(jī)標(biāo)準(zhǔn)委員會（NPSB）；有機(jī)認(rèn)證成本分擔(dān)計(jì)劃（OCCSP）；有機(jī)農(nóng)業(yè)研究和推廣計(jì)劃（OREI）；農(nóng)貿(mào)市場和當(dāng)?shù)厥称吠茝V項(xiàng)目（FMLFPP）；國家有機(jī)倡議（NOI）；有機(jī)產(chǎn)品和市場信息方案（OPMDI）

美國農(nóng)業(yè)法案也是以保護(hù)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，近年來更傾向于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格市場化，強(qiáng)調(diào)保證生產(chǎn)者收益和風(fēng)險(xiǎn)控制。有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是以扶持生產(chǎn)者為導(dǎo)向，同時(shí)兼顧支持有機(jī)作物保險(xiǎn)和有機(jī)農(nóng)業(yè)推廣與研究項(xiàng)目的補(bǔ)貼政策。由圖1可知，美國在2002年以前的農(nóng)業(yè)法均沒有涉及有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和扶持政策，只督促成立了NOP和NPSB兩個(gè)委員會來規(guī)范監(jiān)管有機(jī)市場，為有機(jī)農(nóng)業(yè)立法提供意見。2002年以后，成立專項(xiàng)基金對有機(jī)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、研究和市場推廣等方面進(jìn)行補(bǔ)貼。2014年農(nóng)業(yè)法案取消了直接補(bǔ)貼項(xiàng)目，減少了對有機(jī)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼，但是加大了有機(jī)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼的力度和提高了有機(jī)食品推廣和產(chǎn)品研發(fā)的資金[4，8]。

2.2德美有機(jī)農(nóng)業(yè)對生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼政策

出于重視有機(jī)農(nóng)業(yè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中對環(huán)境和生態(tài)的影響，德美都以補(bǔ)貼有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)為重點(diǎn)。德國側(cè)重于以直接補(bǔ)貼、認(rèn)證補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)換與維護(hù)補(bǔ)貼為核心的補(bǔ)貼政策；美國則以有機(jī)認(rèn)證補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)換期補(bǔ)貼和有機(jī)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼為主要補(bǔ)貼政策。

2014—2020年德國獲得48.5億歐元的農(nóng)戶直接補(bǔ)貼基金，其中有機(jī)農(nóng)戶可以獲得每公頃150～300歐元的補(bǔ)貼，但各聯(lián)邦州的補(bǔ)貼金額會有所差異。直接補(bǔ)貼包含4個(gè)方面，即基礎(chǔ)性補(bǔ)貼、環(huán)境服務(wù)補(bǔ)貼、中小型農(nóng)場補(bǔ)貼和青年農(nóng)民補(bǔ)貼。在GAK之前，德國政府基于“聯(lián)邦農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目”對處于轉(zhuǎn)換期和維持期（1）的有機(jī)農(nóng)戶給予相應(yīng)支持。通過GAK后，每年聯(lián)邦政府撥出6億歐元的基金支持各州發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)。2012—2018年GAK的計(jì)劃框架下，處于轉(zhuǎn)換期和維持期的有機(jī)農(nóng)戶都可以獲得比前一個(gè)計(jì)劃年度更高的補(bǔ)貼金額（表1）。其中，根據(jù)栽培類型（蔬菜栽培、耕地、牧草地和永久農(nóng)作物或育苗地）的不同可獲得不同金額的補(bǔ)貼。處于轉(zhuǎn)換期（5年）的有機(jī)農(nóng)戶獲得每公頃250～950歐元不等的補(bǔ)貼，維持期（第六年開始）的有機(jī)農(nóng)戶獲得每公頃210～750歐元不等的補(bǔ)貼，但具體實(shí)施是從2015年開始的。此外，德國州政府每年對每個(gè)有機(jī)農(nóng)場大約補(bǔ)貼530歐元的有機(jī)認(rèn)證費(fèi)用[13，14，15]。

表1不用時(shí)期德國對轉(zhuǎn)換期和維持期有機(jī)農(nóng)業(yè)耕作每公頃補(bǔ)貼比較單位：歐元，%

數(shù)據(jù)來源：2018年德國聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部有關(guān)有機(jī)農(nóng)業(yè)的數(shù)據(jù)資料[10]。

由于國會預(yù)算經(jīng)費(fèi)減少，美國2014年取消了對農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼，但仍然保留有機(jī)認(rèn)證和轉(zhuǎn)換期補(bǔ)貼。2001年美國農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷局實(shí)施有機(jī)認(rèn)證成本分擔(dān)計(jì)劃（OCCSP）。凡經(jīng)美國農(nóng)業(yè)部認(rèn)證的農(nóng)戶或者經(jīng)營者，均可申請?jiān)谡J(rèn)證過程中產(chǎn)生的申請、檢查、交通和評估等補(bǔ)貼費(fèi)用，最高可以申報(bào)70%的費(fèi)用，但每年每個(gè)農(nóng)場獲得的補(bǔ)貼金額不得超過750美元。OCCSP主要分為兩個(gè)項(xiàng)目：國家有機(jī)成本分擔(dān)計(jì)劃（NOCCSP）和農(nóng)業(yè)管理輔助有機(jī)成本分擔(dān)計(jì)劃（AMA）[16]。這兩個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)貼金額和方式一樣，不同的是覆蓋的州有所不同且AMA只補(bǔ)貼有機(jī)農(nóng)作物和牲畜。2014—2018年的5年間，NOCCSP和AMA的有機(jī)認(rèn)證成本分擔(dān)補(bǔ)貼金額分別為57500萬和750萬美元。2016年申請NOCCSP和AMA項(xiàng)目的農(nóng)場數(shù)分別為9301和1205個(gè)[16，17，18]。同時(shí)，為減少有機(jī)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換期農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，由國家有機(jī)倡議（NOI）提供轉(zhuǎn)換期補(bǔ)貼。與德國不同，美國并沒有對不同的耕作類型進(jìn)行分類，而是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)換期的3年間，NOI可以為農(nóng)戶提供多至75%的補(bǔ)貼，對于特別困難的農(nóng)戶甚至可以提供90%的補(bǔ)貼。2014年一共有1783家農(nóng)場（10.50萬hm2）參與NOI項(xiàng)目，每家有機(jī)生產(chǎn)者最多每年可以獲得2萬美元或者6年8萬美元的補(bǔ)貼[19]。

2008年美國農(nóng)業(yè)法案中提出推廣有機(jī)農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼項(xiàng)目，但對有機(jī)生產(chǎn)者多重限制，尤其是要求有機(jī)農(nóng)戶支付高于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)5%的保費(fèi)，卻只能按照傳統(tǒng)農(nóng)作物的價(jià)格進(jìn)行賠付。此項(xiàng)不對等條款在2014年的農(nóng)業(yè)法案中得到修正，取消了5%的額外投保費(fèi)用，同時(shí)根據(jù)有機(jī)食品市場價(jià)值的不同獲得相應(yīng)的保險(xiǎn)賠率。2014年投保率有了大幅提升，由2010年的13%增長到2014年的20%，共有2801家農(nóng)場加入有機(jī)作物保險(xiǎn)。投保面積前5名的地區(qū)分別為加利福尼亞州、威斯康星州、艾奧瓦州、明尼蘇達(dá)州和華盛頓州[4，19]。同時(shí)，由于得到農(nóng)業(yè)法案資金的支持，參與保險(xiǎn)補(bǔ)貼的有機(jī)作物由2014年的8種增加到2018年的79種[7，18]。

德國2000年有機(jī)農(nóng)業(yè)土地面積為55萬hm2，到2016已經(jīng)達(dá)到125萬hm2，年均增長率為5.32%。同時(shí)，有機(jī)農(nóng)業(yè)面積占總農(nóng)業(yè)用地面積的比例由2000年的3.2%提升到2016年的7.48%[3]。與德國相比，美國有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，有機(jī)農(nóng)業(yè)土地面積提升幅度超過德國。2016年有機(jī)農(nóng)業(yè)土地面積達(dá)到203萬hm2，比2000年增加131萬hm2，年均增長率為6.71%[20]。

表2顯示了兩國對有機(jī)生產(chǎn)補(bǔ)貼的具體內(nèi)容，德國的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分類較細(xì)但沒有推行有機(jī)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼，而美國的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)單一且沒有推行維持期耕作補(bǔ)貼。德國有機(jī)農(nóng)戶最高可以獲得每公頃1125歐元的補(bǔ)貼，而美國有機(jī)農(nóng)場主最高可以獲得17530歐元的補(bǔ)貼和較低有機(jī)作物保險(xiǎn)優(yōu)惠。按2016年德國有機(jī)農(nóng)場平均面積46hm2和最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)換算，處于轉(zhuǎn)換期的有機(jī)農(nóng)場至少可以獲得20080歐元補(bǔ)貼，而處于維持期的有機(jī)農(nóng)場至少可以獲得18700歐元補(bǔ)貼。由此看出德美兩國雖然都關(guān)注有機(jī)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，但德國補(bǔ)貼金額高于美國。

表22018年德美有機(jī)農(nóng)場平均獲得政府有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對比單位：歐元

注：（1）按照2018年5月銀行中間匯率，1美元=0.85歐元。數(shù)據(jù)來源：德國聯(lián)邦食品和農(nóng)業(yè)部有機(jī)農(nóng)業(yè)[10]和美國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究局[18]。

2.3德美有機(jī)農(nóng)業(yè)的其他補(bǔ)貼政策

除了在生產(chǎn)環(huán)節(jié)重點(diǎn)支持有機(jī)農(nóng)業(yè)之外，德美兩國還通過開展各種類型的項(xiàng)目多方面扶持有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展。德國實(shí)施的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼以項(xiàng)目運(yùn)行為主，涉及面廣且領(lǐng)域多樣。美國則更為關(guān)注產(chǎn)品的開發(fā)研究和市場推廣，因此有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策更具有針對性。美國政府從2002年起，分別成立有機(jī)農(nóng)業(yè)研究項(xiàng)目、有機(jī)農(nóng)業(yè)市場推廣項(xiàng)目和有機(jī)產(chǎn)品信息處理項(xiàng)目，對有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展給予支持。

德國從2002年開始實(shí)施BOLN項(xiàng)目，對有機(jī)農(nóng)業(yè)的推廣和有機(jī)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈給予支持，尤其關(guān)注農(nóng)戶種植技術(shù)培訓(xùn)、有機(jī)產(chǎn)品宣傳教育、消費(fèi)者行為調(diào)查和社區(qū)教育活動等，涉及有機(jī)農(nóng)業(yè)的多個(gè)方面。目前全國超過950個(gè)項(xiàng)目得到接近1.3億歐元的基金支持。從2017年開始，BOLN將會獲得每年2000萬歐元以上的基金支持發(fā)展各種有機(jī)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，同時(shí)也撥出專項(xiàng)基金解決有機(jī)產(chǎn)品在全產(chǎn)業(yè)鏈中遇到的問題[5]。此外，德國每年還舉辦聯(lián)邦有機(jī)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新競賽獎勵項(xiàng)目，支持在有機(jī)農(nóng)業(yè)實(shí)踐中有重大創(chuàng)新的農(nóng)場，每年3名獲獎?wù)呖梢苑謩e獲得7500歐元的獎勵基金，同時(shí)借此機(jī)會向大眾宣傳有機(jī)食品[13]。

美國在2002年設(shè)立以有機(jī)產(chǎn)品研究和推廣為主的有機(jī)農(nóng)業(yè)研究和推廣計(jì)劃（OREI），目的是為了開發(fā)新的有機(jī)產(chǎn)品、提高生產(chǎn)及加工質(zhì)量并推動有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展。近幾年，美國增加了對OREI資金的支持，2003—2007年，OREI每年僅獲得300萬美元計(jì)劃經(jīng)費(fèi)；然而在2016—2018年，每年增加到1800萬美元，增加了5倍。同時(shí)2002年推出以市場為主的農(nóng)貿(mào)市場和當(dāng)?shù)厥称吠茝V項(xiàng)目（FMLFPP），支持各州農(nóng)產(chǎn)品推廣活動，包括提高消費(fèi)者知識水平、人員培訓(xùn)、市場宣傳和社區(qū)教育等。2015年，F(xiàn)MLFPP提供2520萬美元資助324個(gè)項(xiàng)目，其中佐治亞州獲得10萬美元用于支持當(dāng)?shù)赜袡C(jī)產(chǎn)品市場推廣和農(nóng)戶培訓(xùn)，佛羅里達(dá)州獲得9.98萬美元用于支持有機(jī)農(nóng)業(yè)市場建設(shè)和開展以有機(jī)食品為基礎(chǔ)的社區(qū)教育項(xiàng)目[18，19]。美國政府還建立了以提供市場信息為主的有機(jī)產(chǎn)品和市場信息方案（OPMDI），用于收集和分析生產(chǎn)與銷售數(shù)據(jù)，并定期發(fā)布有機(jī)產(chǎn)品發(fā)展趨勢報(bào)告，2008年投入500萬美元的資助（期限為10年）[18]。

盡管德美的補(bǔ)貼方向有所不同，但是都有效地促進(jìn)了各自有機(jī)產(chǎn)品市場的完善和發(fā)展[4，5]。從兩國的有機(jī)產(chǎn)品銷售額可以看出，德國2016年比2000年增加了74.28億歐元，年平均增長率達(dá)到10.04%。美國有機(jī)食品零售總額增長也相當(dāng)迅猛，2016年比2000年增加了309.38億歐元，年均增長率達(dá)到10.40%[20]。

3中國有機(jī)農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀與補(bǔ)貼政策

中國長期以來有機(jī)食品都是以出口為主，而國內(nèi)有機(jī)食品零售市場也是從2007年才開始興起的[3]。有機(jī)食品的興起是在國內(nèi)食品安全事件頻繁發(fā)生及消費(fèi)升級（由“數(shù)量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百|(zhì)量”）的背景下產(chǎn)生的，有機(jī)農(nóng)業(yè)從業(yè)者抓住消費(fèi)者對食品安全擔(dān)心的心理，著重從有機(jī)食品質(zhì)量的角度進(jìn)行宣傳。過分的宣傳有機(jī)產(chǎn)品的安全和健康屬性，使得產(chǎn)品價(jià)格一度虛高，導(dǎo)致其市場容量不大，難以在全國推廣。以2017年平均牛肉價(jià)格為例，中國有機(jī)牛肉價(jià)格為每500g65元，比一般牛肉價(jià)格每500g25元高出160%；美國有機(jī)牛肉價(jià)格為每500g54元，比當(dāng)?shù)匾话闩Ｈ鈨r(jià)格每500g32元僅高出69%[18]。相關(guān)文獻(xiàn)顯示，安全和健康屬性為中國消費(fèi)者購買有機(jī)產(chǎn)品的主要原因，而對環(huán)境屬性認(rèn)識不足[1，2，21]。其原因可能是中國有機(jī)農(nóng)業(yè)在生產(chǎn)定位和推廣宣傳中弱化環(huán)境功能、強(qiáng)調(diào)市場價(jià)值和種植收益，使得有機(jī)生產(chǎn)者和消費(fèi)者容易單一地認(rèn)為有機(jī)食品是高價(jià)安全的農(nóng)產(chǎn)品，而忽略了其發(fā)展的初衷，即環(huán)境保護(hù)與生態(tài)安全。

中國對有機(jī)農(nóng)業(yè)的環(huán)境功能認(rèn)識較弱，且對生產(chǎn)環(huán)境的關(guān)注比較少，因此現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策大多數(shù)是以項(xiàng)目的形式來支持（以有機(jī)認(rèn)證補(bǔ)貼為主），且以示范性和競爭性居多。如農(nóng)業(yè)部綠色食品管理辦公室從2010年開始在全國啟動有機(jī)農(nóng)業(yè)示范基地工作，旨在發(fā)揮有機(jī)農(nóng)業(yè)的帶頭作用，以推動區(qū)域發(fā)展和提高農(nóng)業(yè)技術(shù)水平。目前，全國有24個(gè)示范基地，涉及有機(jī)蔬果、谷物、茶葉、畜產(chǎn)等多個(gè)方面[22]。2013年地方政府共出臺有機(jī)農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目26個(gè)，其中73%屬于資金補(bǔ)貼項(xiàng)目，主要包括有機(jī)認(rèn)證補(bǔ)貼和產(chǎn)品環(huán)境檢測補(bǔ)貼等[7，23]。上海、重慶、山西、黑龍江等部分省份都對有機(jī)農(nóng)業(yè)認(rèn)證給予了不同程度的資金支持（表3）。同時(shí)，北京中綠華夏有機(jī)食品認(rèn)證中心對位于國家級貧困地區(qū)的企業(yè)給予35%的有機(jī)認(rèn)證費(fèi)減免，發(fā)生過重大或者較大自然災(zāi)害地區(qū)的企業(yè)可以獲得當(dāng)年50%的認(rèn)證費(fèi)用減免。認(rèn)證中心還對持續(xù)有機(jī)經(jīng)營的企業(yè)減免20%～50%的有機(jī)認(rèn)證費(fèi)用[24]。

表3中國部分省份有機(jī)認(rèn)證費(fèi)用補(bǔ)貼金額

注：1畝=1/15hm2數(shù)據(jù)來源：2018年中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)庫。

中國現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策與德美的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在較大差異，具體可從3個(gè)方面進(jìn)行比較：（1）從補(bǔ)貼政策支持水平來看，中國對有機(jī)農(nóng)業(yè)的總體支持力度遠(yuǎn)不及德美。歐盟和美國都把支持有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展政策納入到基本的農(nóng)業(yè)政策中，且補(bǔ)貼力度不斷加強(qiáng)。中國雖然近幾年對有機(jī)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度不斷提高，但由于缺乏統(tǒng)一的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，所以個(gè)別地方政府差異較大且補(bǔ)貼的范圍也不相同，甚者有些省份沒有具體的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。（2）從補(bǔ)貼政策支持結(jié)構(gòu)看，中國有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對有機(jī)農(nóng)業(yè)的支持還十分單一，主要是以產(chǎn)品或者企業(yè)為單位實(shí)行的有機(jī)認(rèn)證費(fèi)用補(bǔ)貼。德美有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策基本涵蓋有機(jī)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈中的多個(gè)環(huán)節(jié)，包括生產(chǎn)、流通、銷售和市場推廣，通過支持?jǐn)?shù)據(jù)研究、信息管理等支持有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展。（3）從補(bǔ)貼政策對生產(chǎn)者的支持來看，補(bǔ)貼政策對有機(jī)生產(chǎn)者的支持還十分不足。現(xiàn)有的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要以項(xiàng)目的形式給予生產(chǎn)者支持，且符合補(bǔ)貼資格的大多數(shù)都是企業(yè)，許多有機(jī)生產(chǎn)農(nóng)戶基本沒有得到補(bǔ)助。德美對生產(chǎn)者的補(bǔ)貼相當(dāng)重視，不僅補(bǔ)貼內(nèi)容豐富且補(bǔ)貼力度大，無論是個(gè)體農(nóng)戶還是大型企業(yè)都能夠享受到相應(yīng)的支持。

4啟示

中國目前還沒有形成系統(tǒng)的有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，與德美的有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展還存在很大差距。德國和美國的有機(jī)食品銷售額分別占食品總銷售額的5.1%和5.3%，而中國有機(jī)食品銷售比例不到0.5%。雖然中國現(xiàn)階段有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展還不夠成熟，但這也說明中國有機(jī)農(nóng)業(yè)具有很大的發(fā)展?jié)摿3]。因此，現(xiàn)階段應(yīng)該重新審視中國有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，尤其從保護(hù)環(huán)境和生態(tài)安全的角度出發(fā)，推動綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。借鑒德美有機(jī)農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，建議從如下方面開展對有機(jī)農(nóng)業(yè)的支持。

（1）關(guān)注有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，推進(jìn)綠色發(fā)展。中國對于有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境功能認(rèn)識相對薄弱，且大多數(shù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者對有機(jī)農(nóng)業(yè)的認(rèn)知也存在偏差，這就制約了有機(jī)食品市場的健康發(fā)展[5]。有機(jī)農(nóng)業(yè)是一種有助于生態(tài)環(huán)境的環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)。在推廣有機(jī)種植和銷售的時(shí)候，不應(yīng)僅僅強(qiáng)調(diào)價(jià)格和安全，而應(yīng)該多重視有機(jī)農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。從德美的經(jīng)驗(yàn)來看，兩國都非常重視對有機(jī)農(nóng)業(yè)的認(rèn)知，也定期在社區(qū)開展宣傳教育活動。中國應(yīng)該考慮成立有機(jī)農(nóng)業(yè)宣傳和教育項(xiàng)目，提高大眾對有機(jī)農(nóng)業(yè)環(huán)境功能的認(rèn)知，使人們知道有機(jī)農(nóng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境價(jià)值。

（2）重視生產(chǎn)環(huán)節(jié)補(bǔ)貼，建立普惠制度。由于有機(jī)農(nóng)業(yè)對生產(chǎn)環(huán)境要求較高，各種生產(chǎn)要素的投入成本較大，特別是有機(jī)農(nóng)戶難以承受高昂的轉(zhuǎn)換期費(fèi)用。歐美有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對生產(chǎn)環(huán)節(jié)支持的范圍廣且補(bǔ)貼力度大。而中國有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策卻沒有重視生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而是集中在認(rèn)證支持上，同時(shí)大多數(shù)補(bǔ)貼政策都是針對某些企業(yè)的項(xiàng)目，一般有機(jī)農(nóng)戶很難得到補(bǔ)貼[17]?；跉W美的經(jīng)驗(yàn)，有機(jī)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)該重點(diǎn)聚焦生產(chǎn)環(huán)節(jié)，且對所有生產(chǎn)者給予普遍支持。

（3）加強(qiáng)有機(jī)市場研究及建立數(shù)據(jù)庫，從多方面支持有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展。中國有機(jī)農(nóng)業(yè)研究相對滯后，產(chǎn)業(yè)信息和數(shù)據(jù)管理不夠完善，因而有機(jī)生產(chǎn)者和消費(fèi)者很難獲取相關(guān)有機(jī)農(nóng)業(yè)及相關(guān)市場信息。從德美的經(jīng)驗(yàn)來看，中國應(yīng)該設(shè)立專門的研究基金，用于支持有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)生產(chǎn)、流通、加工和銷售等環(huán)節(jié)的研究。同時(shí)，也應(yīng)盡早建立有機(jī)農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)庫，為有機(jī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供知識和技術(shù)保障。

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注釋：

1、轉(zhuǎn)換期指開始從事有機(jī)管理到取得有機(jī)認(rèn)證之前的時(shí)期，維持期指持有有機(jī)認(rèn)證的時(shí)期。

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