首頁資訊中國水污染的轉型特征與政策建議

中國水污染的轉型特征與政策建議

來源：泰然健康網(wǎng) 時間：2024年11月25日 19:18

摘要：本文分析了我國水污染的轉型特征，即從單一污染向復合型污染轉變；從工業(yè)污染為主向生活污染為主轉變；地表水進入富營養(yǎng)化階段；流域性水污染問題嚴重；水污染事故進入高發(fā)期；水污染引發(fā)水資源短缺、水生態(tài)和水災害等問題。在分析水污染加劇原因的基礎上，提出了有關政策建議，包括重新評估污染物減排目標，采用適應性管理方法；加快污水處理企業(yè)改革的步伐；發(fā)揮價格杠桿作用；建立多元化的投融資機制。

關鍵詞：水污染轉型特征政策建議

一、中國水污染的轉型特征

當前我國的水污染形勢已經(jīng)發(fā)展到非常嚴重的地步，呈現(xiàn)出復合性、流域性和長期性，并處在急劇的轉型過程中，其主要轉型特征包括以下六個方面：

1、從單一污染向復合型污染轉變

近年來，我國的水環(huán)境污染已從陸地蔓延到近海水域，從地表水延伸到地下水，從單一污染發(fā)展到復合性污染，從一般污染物擴展到有毒有害污染物質，已經(jīng)形成點源與面源污染共存、生活污染和工業(yè)排放彼此疊加、各種新舊污染與二次污染形成復合污染的態(tài)勢，在區(qū)域和流域范圍(特別是長江、珠江三角洲以及環(huán)渤海地區(qū))已出現(xiàn)大氣、水體、土壤污染相互影響的格局，對食品安全、人體健康構成了日益嚴重的威脅。

同時，由于隨著城鄉(xiāng)生活垃圾的迅速增長，大部分沒有得到妥善處置，垃圾圍城和隨意堆放現(xiàn)象嚴重，污水滲漏直接影響城鄉(xiāng)地下水。大量的、分散的養(yǎng)殖業(yè)廢物排放傾倒，農(nóng)村生活污水增加，以及面源污染的不斷擴大，在東部沿海地區(qū)，面源污染以開始超越點源污染，成為主要的水污染源，導致中國各流域支流、河網(wǎng)以及地下水的水質持續(xù)快速惡化，復合型水環(huán)境污染程度不斷加重。盡管當前受經(jīng)濟大環(huán)境的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增長速度放緩，但大量在城市難以生存的重污染行業(yè)和企業(yè)開始向農(nóng)村地區(qū)轉移，加上農(nóng)村生活污染的比重也有一定幅度的攀升，這些因素導致了農(nóng)村的水污染呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢。

2、從工業(yè)污染為主向生活污染為主轉變

隨著工業(yè)結構的不斷調整和優(yōu)化，政府管理部門加強了對工業(yè)污染的控制，使得工業(yè)廢水的排放量和污染負荷呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。與此同時，隨著城市人口的增加和生活質量的提高，生活污水的排放數(shù)量和污染負荷正以較快的速度上升。

目前，生活污水排放量已經(jīng)超過工業(yè)廢水排放量，成為污染的主要矛盾。根據(jù)2006年中國環(huán)境狀況公報，圖1、圖2列出了全國近年(1997-2006)廢水和COD排放量。從圖可以看出，近幾年中國污水的排放總量穩(wěn)中有升，從1999年開始，生活污水的排放量和COD排放量一直超過工業(yè)廢水排放量。圖3表明，從2001年到2006年，生活污水的氨氮排放量明顯超過工業(yè)廢水，并且比工業(yè)廢水氨氮排放量多一倍左右。

圖1全國近年來廢水排放量

圖2全國近年來COD排放量

圖3全國近年來氨氮排放量

3、地表水進入富營養(yǎng)化階段

我國從20世紀80年代初開始，大力推廣化肥的施用，化肥總消費量迅猛增長，與此同時，農(nóng)作物播種面積沒有明顯變化(見圖4)，所以單位播種面積的化肥使用量呈現(xiàn)出快速增長的勢頭。目前，我國的化肥年使用總量已躍居世界之首。但是由于傳統(tǒng)的施肥和灌水技術相當落后，致使化肥利用率偏低，氮肥的單季利用率僅為30%左右。由此造成大量的化肥通過不同的損失途徑進入環(huán)境，不僅導致地表水富營養(yǎng)化和地下水硝酸鹽富集，而且還造成巨大的經(jīng)濟損失。

圖4 中國農(nóng)作物總播種面積和化肥施用量的變化(1952-2005)

資料來源：《2007中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告》

除了化肥污染外，農(nóng)藥是農(nóng)田水土面源污染的另一個污染源。一般來說，只有10%～20%的農(nóng)藥附著在農(nóng)作物上，而80%～90%流失于土壤、水體和空氣中。過量的化肥和農(nóng)藥在灌溉與降水的淋溶與遷移作用下，使得農(nóng)田水土資源受到嚴重污染，農(nóng)田生態(tài)環(huán)境日趨惡化。另外，生活中以表面活性劑為主要成分的洗滌用品的廣泛使用、集約化養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展帶來的廢物急劇增加以及管理的落后，也使得面源污染的范圍和程度日趨升級，從而導致內(nèi)陸湖泊和近海水域富營養(yǎng)化程度的進一步加重，給局部區(qū)域帶來災難性的后果。

4、流域性水污染問題嚴重

近年來，水污染的影響早已超越局部和“點源”的范圍，發(fā)展成為流域性污染問題。2006 年，長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系的197 條河流408 個監(jiān)測斷面中，Ⅰ～Ⅲ類，Ⅳ、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為46%、28%和26%(見圖5)。主要污染指標為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮。總體上看，我國流域污染狀況是干流水質好于支流，一般河段強于城市河段，污染從下游地區(qū)逐步向上游轉移，湖泊水庫富營養(yǎng)化嚴重。

圖5 2006年七大水系水質類別比例分布

資料來源：2006年中國環(huán)境狀況公報

5、水污染事故進入高發(fā)期

近幾年頻繁發(fā)生的水污染事故給地方的經(jīng)濟和居民健康構成了重大危害。據(jù)統(tǒng)計，近年來，我國水污染事故頻繁發(fā)生，僅2001年到2004年就發(fā)生水污染事故3988件。尤其是因企業(yè)違法排污和事故而引發(fā)的重大水污染事件也是接連發(fā)生。2005年底至2006年初不足3個月的時間，就發(fā)生了3起重大水污染事件。2005年11月，吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，造成松花江部分江段污染，導致沿江居民用水發(fā)生困難。2005年12月，廣東一家企業(yè)超標排放含鎘廢水，導致下游10萬人無法飲用北江水。2006年1月，湖南省株洲市霞港灣因水利工程施工不當，導致含鎘廢水流入湘江。國家環(huán)保總局副局長潘岳2006年9月10日在“2006年中國企業(yè)高峰會”上指出，自2005年底松花江水污染事故以來，中國共發(fā)生130多起與水有關的污染事故，達到平均每兩至三天一起。未來一個時期，隨著我國經(jīng)濟快速發(fā)展，水污染治理舊賬未還、又欠新賬，水污染事故將進入一個高發(fā)期。

6、水污染導致水資源短缺進一步加劇，并引發(fā)一系列水生態(tài)和水災害問題

由于水污染程度的加劇，導致區(qū)域水質性缺水，引發(fā)水資源短缺。同時，嚴重的水污染還會導致水體中和周圍地區(qū)動植物大量死亡，使水域的生態(tài)物種退化、生物多樣性減少，并產(chǎn)生一系列的水生態(tài)問題，導致嚴重的生態(tài)系統(tǒng)健康風險。另外，如果當?shù)氐乃廴締栴}嚴重，而且治理難度較大或者成本太高，就可能轉而超采地下水、采取調水或大規(guī)模建設水源地保護工程等措施。這一方面沒有解決污染問題，另一方面，這些水利工程建設若處理不當，就會影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境，如大壩、河閘等工程建設就可能影響河流的連續(xù)性，阻斷回游性魚類的通道；河流的渠化也會使水文條件均一化，各種生物喪失其所需的多樣化水流，進而有可能引發(fā)其他的水生態(tài)災害(如泥石流等)，造成進一步的人員、財產(chǎn)和生態(tài)服務功能損失。

二. 水污染加劇的原因分析

造成我國水污染的最直接的原因是工業(yè)廢水和城市生活污水的治理速度趕不上產(chǎn)生和排放速度。這其中包括工業(yè)點源污染仍沒有得到很好地控制、城市生活污水處理率低和越來越嚴重的面源污染問題。從管理和預防的角度來看，造成水污染主要有以下四個方面原因：

第一，快速的經(jīng)濟發(fā)展導致污染物產(chǎn)生量的增加，污染治理能力不足。對于一個發(fā)展中的經(jīng)濟而言，在發(fā)展過程中降低污染物的產(chǎn)生量是非常困難的，即使是產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化改造或發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，對絕對排放量的削減還需要依賴于末端治理，況且轉變也需要時間。

第二，水污染防治存在有法不依，執(zhí)法不嚴。地方環(huán)境保護行政主管部門受制于地方發(fā)展經(jīng)濟目標的需要，對水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。環(huán)保部門的制度安排和治理結構存在突出問題。

第三，對水污染事件的估計和準備不足，許多地方政府尚未建立和健全水污染事件應急機制和應急預案。目前，很多具有嚴重潛在污染危害的工廠布局在河流兩岸、城市區(qū)域內(nèi)或者水源地附近的環(huán)境敏感區(qū)，但卻沒有完善的污染處理設施和系統(tǒng)的應急預案，形成巨大的風險和安全隱患，一旦發(fā)生事件，往往處理不當，有可能進一步擴大事態(tài)和引起連鎖效應。

第四，對水污染治理的嚴峻形勢認識不足，政府政策導向存在一定偏差。目前國家對環(huán)境監(jiān)測等技術方面的硬件建設比較重視，相比之下，對相關的政策制定和制度安排重視不足，特別是對現(xiàn)在污染的特征和規(guī)律缺乏認識，不能從流域和系統(tǒng)的角度進行統(tǒng)籌安排、綜合防治。各級政府的環(huán)境財政投資導向主要集中在城市，對農(nóng)村地區(qū)投資不足；對流域下游投資較多，上游投資明顯不足；對末端治理投資較多，對源頭預防重視不夠；對調水、水庫等工程措施考慮較多，對水污染治理問題關注不夠，從而無法做到標本兼治。

三. 解決水污染問題的政策建議

《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》(國發(fā)〔2005〕39號)提出，到2010年，全國設市城市污水處理率不低于70%。要完成這一規(guī)劃目標，城市污水處理率要從2005年的52%提高到2010年的70%以上。從目前我國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)結構調整的進展來看，要在“十一五”期間要完成城市污水處理率的規(guī)劃目標，困難很大，為此提出以下四個方面政策建議：

1、重新評估污染物減排目標，采用適應性管理方法

實現(xiàn)“十一五”主要污染物排放總量減少10%的目標面臨相當大的難度，在一個快速的發(fā)展中經(jīng)濟中設定這樣的目標是對環(huán)境有益的，但代價也是高昂的。建議對“10%”的污染物減排目標(特別是COD)進行重新評估，提出適當?shù)恼{整方案。一方面要論證完成該目標所需要的各項條件，包括配套投資方案、污水處理費的調整、點源和面源污染控制政策等；另一方面，尋找更加科學的替代方案，比如建立基于水體環(huán)境容量(或水體最大排放負荷)和流域基礎上的總量控制指標。

有鑒于此，在完成“10%”減排目標的相關條件并不具備或可能付出過高代價的情況下，我們建議采取適應性管理(adaptive management)的方法，即利用動態(tài)的漸進的多目標的管理來實現(xiàn)污染綜合防治。具體做法是：①優(yōu)先控制點源污染，這是目前最實際的也最成熟的污染防治手段。②城市生活污水進行治理。③建立新的基于水體最大污染負荷(或環(huán)境容量)基礎上的總量控制。在我國需從試點開始，從基礎數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測入手，評估區(qū)域和過程層面的水體質量，尋找簡單有效的模型進行污染負荷測算，積累經(jīng)驗后再行推廣。

2、加快污水處理企業(yè)改革的步伐

當前，我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)排水、污水處理單位改制不徹底、不到位，難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，必須加快體制改革和機制創(chuàng)新的力度，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改變企業(yè)長期依靠財政補貼的狀況，降低企業(yè)運營成本，提高經(jīng)營效率。今后，要進一步理清思路，明確目標，深入推進城市排水包括污水處理行業(yè)的改革，要從有利于企業(yè)和行業(yè)長遠發(fā)展的大局出發(fā)，著重在政府水管理體制改革、企業(yè)制度改革及企業(yè)經(jīng)營機制的轉換上下工夫。我國城鎮(zhèn)污水處理單位都要改制成為企業(yè)法人，實行政企分離，建立企業(yè)自我激勵和自我約束的機制，提高企業(yè)的管理水平和服務水平。同時，鼓勵企業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，支持企業(yè)跨區(qū)域投資運營，培育一批具有一定實力的大型企業(yè)集團。

3、發(fā)揮價格杠桿作用

要充分利用價格這個經(jīng)濟杠桿的作用，建議盡快在全國城市全面征收污水處理費，逐步提高污水處理收費標準，以減少污水排放、促進節(jié)約用水及加快水污染的治理，同時吸引社會資本參與污水處理設施的建設和運營。要合理確定水資源費與城市供水價格和污水處理費及再生水價格之間的比價關系，推動水資源的保護和節(jié)約用水工作。

4、建立多元化的投融資機制

未來一個時期，我國水業(yè)將處于快速發(fā)展時期，據(jù)估計至2010年整個中國水務市場年增長率將保持在15%左右?！笆晃濉逼陂g，我國在供水、污水處理、中水回用和排水、水污染防治等方面的總投資將超過一萬億元人民幣，這為全球水行業(yè)提供了很大的機遇和廣闊的市場。應建立政府、企業(yè)、社會的多元化投入機制，擴寬融資渠道，以中央預算的基本建設資金、地方資金以及企業(yè)自籌資金為基礎，積極爭取國家政策性貸款、國際金融機構貸款、商業(yè)銀行貸款和社會資金，鼓勵國內(nèi)大型企業(yè)集團(包括民間資本)介入水務產(chǎn)業(yè)，鼓勵產(chǎn)權多元化和投資多元化。

發(fā)行市政債券投資城市環(huán)境基礎設施建設是發(fā)達國家的通行做法。在美國的水務公共事業(yè)領域，每年建設性投資的85%來自市政債券；在日本，城市污水處理設施建設投資的20%～40%來自地方債券。鑒于未來我國水處理需要巨額資金支持，應考慮引入這一融資工具，根據(jù)相關國際經(jīng)驗和現(xiàn)實可行性，將發(fā)行市政債券作為新的融資渠道。當前，可以根據(jù)城市綜合開發(fā)計劃的需要，選擇資信高、還貸能力強的城市水工業(yè)企業(yè)(或者政府建設行政部門)作為發(fā)債主體。

參考文獻：

[1]國家發(fā)展改革委會、建設部、國家環(huán)?？偩志幹?“十一五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃.2006年4月

[2]國家環(huán)境保護總局.2006年中國環(huán)境狀況公報.2007年6月

[3]陜西省渭河流域綜合治理規(guī)劃編制組編制.《陜西省渭河流域綜合治理規(guī)劃》.2002年2月

[4]中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組編.2007中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報告.北京：科學出版社.2007年2月

網(wǎng)址: 中國水污染的轉型特征與政策建議 http://www.u1s5d6.cn/newsview89108.html