長期護理保險是妥善解決我國失能老人護理問題、積極應對人口老齡化的重要制度安排。自2016年我國開展長護險試點的六年間，全國49個試點城市已有1.45億人參加了長期護理保險，累計享受待遇人數(shù)達172萬。目前試點工作已經(jīng)取得階段性成效，切實減輕了失能人員家庭經(jīng)濟和事務負擔，促進了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和健康服務業(yè)發(fā)展，推動了勞動力供給側(cè)改革?！笆奈濉睍r期，我國著力健全完善長期護理保險制度，逐步擴大參保對象，建立互助共濟、責任共擔的多渠道籌資機制和公平適度的待遇保障機制，有效銜接社會資源健全長期護理保險經(jīng)辦服務體系，織牢社會保障養(yǎng)老服務網(wǎng)。

一、長期護理保險試點取得積極進展

（一）長護險制度體系不斷完善

長期護理保險是以社會互助共濟方式籌集資金，為社會個體在年老、疾病或傷殘而失去工作或生活能力的時候提供基本的生活照料及醫(yī)療護理保障服務的社會保險制度。通常將長期護理保險稱為在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等5項社會保險之外的“社保第六險”。

為積極應對人口老齡化，妥善解決失能人員長期護理保障問題，按照黨中央、國務院決策部署，我國于2013年起開始探索建立長期護理保險制度。2016年，人力資源和社會保障部印發(fā)《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（人社廳發(fā)〔2016〕80號），將河北省承德市等15個城市作為長期護理保險制度試點城市，并將吉林和山東兩省作為國家試點的重點聯(lián)系省份。2020年9月，國家醫(yī)保局、財政部印發(fā)《關于擴大長期護理保險制度試點的指導意見》（醫(yī)保發(fā)〔2020〕37號），進一步增加北京市石景山區(qū)等14個試點城市，確立長期護理保險的社會發(fā)展導向，凸顯獨立險種地位。2021年7月，國家醫(yī)保局辦公室、民政部辦公廳印發(fā)的《長期護理失能等級評估標準（試行）的通知》（醫(yī)保辦發(fā)〔2021〕37號）提出首個全國統(tǒng)一的長期護理失能等級評估標準，標志著我國長期護理保險制度建設邁出了關鍵一步。

（二）長護險試點效果顯著

截至2022年3月底，長期護理保險制度覆蓋49個城市、1.45億人，累計享受待遇人數(shù)172萬，年人均減負超過1.5萬元，有效保障了老年人的長期護理需求，破解了“機構(gòu)不能醫(yī)、醫(yī)院不能養(yǎng)、家庭無力護”的困局。

一是建立了長期護理保險制度框架，開始了以社會保險機制來解決老齡化問題的第一步。2020年，我國在第一批長期護理保險試點取得成功經(jīng)驗的基礎上，又開展了第二批試點，這是對老年人護理保障問題在制度創(chuàng)新上的深度推進。2021年7月出臺的《長期護理失能等級評估標準（試行）》和2022年1月印發(fā)配套的《長期護理保險失能等級評估操作指南》首次建立了涵蓋日常生活能力、認知能力、感知覺與溝通能力等方面的綜合評估指標體系，讓長護險“保障誰”更加清晰，“保什么”更加精準。

二是試點地區(qū)中部分失能老人的長期護理服務得到了一定的保障，提升了他們體面和有尊嚴的生活質(zhì)量，切實增強老年人的幸福感、獲得感。考慮我國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平、護理服務可及度及群眾需求等因素，雖明確試點階段從職工醫(yī)保參保人群起步，重點解決重度失能人員基本護理保障需求，但各試點地區(qū)可結(jié)合自身實際逐步擴大參保對象，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展和社會保障水平相適應的動態(tài)調(diào)整籌資機制。

三是長期護理保險可以有效銜接老年人群的醫(yī)療和養(yǎng)老問題。長護險基金為符合規(guī)定的機構(gòu)和人員提供基本護理服務支付保險費用，并按照護理等級、服務提供方式等不同實行差別化待遇保障政策，有望高質(zhì)量、高效率地解決老年人的健康護理和日常護理問題。

四是在一定程度上推動了當?shù)刈o理服務市場、家政服務業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有利于促進養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展和拓展護理從業(yè)人員就業(yè)渠道。目前依托已全面建成的全國統(tǒng)一的醫(yī)保信息平臺，開發(fā)建設了長期護理保險業(yè)務模塊基礎版，包括長護待遇管理、失能評估管理、評估量表管理等功能，為實現(xiàn)政府與養(yǎng)老機構(gòu)之間數(shù)據(jù)共享提供必要條件。

二、存在問題

（一）參保對象城鄉(xiāng)不均衡

從目前試點情況來看，大部分地區(qū)僅將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的參保人員作為長護險的覆蓋群體。在首批15個長期護理保險試點城市中，有4個試點地區(qū)僅覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保人群，2個試點地區(qū)覆蓋了職工醫(yī)保和居民醫(yī)保人群，9個試點地區(qū)覆蓋了城鄉(xiāng)居民。在第二批14個長期護理保險試點城市中，有11個試點地區(qū)僅覆蓋了城鎮(zhèn)職工醫(yī)保人群，僅3個試點地區(qū)覆蓋了城鄉(xiāng)居民。城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民并未被全部納入長護險保障對象中，不利于推進長期護理保險城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和基本養(yǎng)老服務均等化。

（二）籌資機制仍需要探索創(chuàng)新

一是籌資能力和渠道較為單一，基金運行可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。從試點實踐來看，盡管多數(shù)試點地區(qū)在政策中提出探索建立多渠道籌資機制，但實際上各試點均將醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金作為長護險的重要資金來源，醫(yī)?；鸪鲑Y占比均在30%以上，上海市和廣州市甚至達到100%。雖然試點階段借助醫(yī)療保險籌資水平高、基金結(jié)余多的優(yōu)勢可以降低長護險基金經(jīng)營風險，但從長期角度看，長期護理保險長期依附于醫(yī)療保險基金，既會加速醫(yī)療保險赤字，也會阻礙長護險的發(fā)展。

二是籌資標準差異會帶來收支水平的不同。從實踐來看，各試點地區(qū)的籌資可分為定比例、定額度和分類籌資三種方式。定比例籌資是以參保人上一年度工資總額或職工醫(yī)保繳費基數(shù)，按一定比例籌資；定額度籌資是以固定金額繳費；分類籌資是對城鎮(zhèn)職工按比例籌資，對城鎮(zhèn)居民或城鄉(xiāng)居民按額度籌資。在不同的籌資方式和籌資標準下，各地長護險收支情況差異明顯。以定額度籌資方式的試點城市為例，廣州市長護險籌資標準是130元/年/人，而安慶市的籌資標準僅為30元/年/人。

（三）標準化建設有待完善

一是長期護理失能等級評估標準仍有進一步細化和完善的空間。2021年7月出臺的《長期護理失能等級評估標準（試行）》使長期失能人員的評估指標、評估實施和評估結(jié)果有據(jù)可依、有規(guī)可循，可以有效解決我國長護險試點過程中失能評估各行其是的問題，但該標準在出臺一年多時間內(nèi)如何落地，如何推動評估結(jié)果跨部門互認仍是一項系統(tǒng)工程，該標準也需在試點實踐中進一步細化和完善。從評估結(jié)果來看，失能等級評估之后仍需有效銜接長期護理需求認定和護理服務標準體系等方面。

二是給付標準差異較大。我國長期護理保險待遇的給付標準受到籌資人群、護理服務包、給付對象等因素的影響，各試點城市給付標準差異較大。以城鎮(zhèn)職工重度失能人員入住定點護理機構(gòu)待遇標準為例，成都市待遇標準為1577元/月/人，2237元/月/人和2796元/月/人三個等級，齊齊哈爾市待遇標準為900元/月/人，由長期護理保險基金支付75%。與此同時，同一試點地區(qū)在城鄉(xiāng)之間的給付標準也存在差異，吉林省城鎮(zhèn)職工長期護理保險限額以下支付比例為70%，城鄉(xiāng)居民長期護理保險限額以下支付比例為60%。

（四）服務供給尚不充分

一是部分試點地區(qū)存在服務體系建設和產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、護理服務供給不足、具有相關技能水平的專業(yè)照護人員短缺等問題，對基本養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)帶動作用不強。

二是各方政策聯(lián)動不到位，各類涉老社會保障制度功能缺乏銜接。地方政府未能將養(yǎng)老服務補貼、高齡補貼、老年殘疾人補貼等財政投入的涉老津貼與長期護理保險進行有效整合，未實現(xiàn)集約財政資源、提高資金使用效率的目標。

三、政策建議

一是加強頂層設計，完善長護險政策?？偨Y(jié)試點工作情況，研究制定長期護理保險頂層設計方案，健全完善穩(wěn)定的多渠道籌資機制和基金管理、服務管理、經(jīng)辦管理等制度框架。持續(xù)跟進評估《長期護理失能等級評估標準（試行）》實施情況，總結(jié)經(jīng)驗做法，盡快建立全國統(tǒng)一的長期護理需求認定和等級評定標準體系，為探索建立長期護理保險制度框架打好基礎。隨著管理運行機制等在試點建設中不斷完善，應適時開展長期護理保險立法工作。

二是逐步探索農(nóng)村長期護理保險制度。七普數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上城鎮(zhèn)老年人口為1.43億，占城鎮(zhèn)地區(qū)總?cè)丝诒戎貫?5.8%，農(nóng)村老年人口為1.31億人，占農(nóng)村地區(qū)總?cè)丝诒戎貫?3.8%，高出城鎮(zhèn)約8個百分點，且農(nóng)村老年人收入較低，對長期護理險的需求更為迫切，因此需逐步探索農(nóng)村長期護理保險制度。探索城鄉(xiāng)居民“家庭賬戶”模式、職工用醫(yī)保個人賬戶資金繳費等多種互濟辦法，最初可適當降低繳費標準，盡可能讓更多農(nóng)村地區(qū)和人口受益。優(yōu)先選擇有代表性、條件許可、風險可控的農(nóng)村地區(qū)開展試點工作，持續(xù)總結(jié)評估試點經(jīng)驗成效，逐步擴大農(nóng)村長護險試點范圍。

三是建立責任共擔的可持續(xù)獨立籌資機制。著眼將長護險作為獨立險種進行發(fā)展，逐步脫離對醫(yī)?；鸬囊蕾?，探索建立互助共濟、責任共擔的多渠道籌資機制。通過科學測算護理服務需求和費用，按照“以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的原則制定本年度基金籌資總額。探索通過調(diào)整職工基本醫(yī)療保險賬戶結(jié)構(gòu)，將個人賬戶中一定比例的資金轉(zhuǎn)變成長期護理保險基金。政府發(fā)揮財政兜底和再分配的職能，對特殊困難退休職工繳費給予適當資助，同時承擔基金平衡調(diào)節(jié)義務，建立與經(jīng)濟社會發(fā)展和保障水平相適應的動態(tài)籌資調(diào)整機制。

四是健全長護險經(jīng)辦服務體系。推動商業(yè)保險機構(gòu)開發(fā)相關補充性質(zhì)的保險產(chǎn)品，參與養(yǎng)老護理產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步提高商業(yè)保險服務老年護理保障的能力。鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)積極探索基于數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡化等技術(shù)手段創(chuàng)新服務養(yǎng)老護理產(chǎn)業(yè)的新模式，提高服務的便捷性和針對性。鼓勵志愿服務人員為照護居家失能老年人的家屬提供喘息服務。鼓勵退休醫(yī)務人員到提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務的醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)和養(yǎng)老服務機構(gòu)開展志愿服務。

（國家信息中心經(jīng)濟預測部  馬婷）

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