黨的二十大報(bào)告指出要“推進(jìn)健康中國建設(shè)”，“把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進(jìn)政策”。我國是勞動(dòng)人口最多的國家，而多數(shù)勞動(dòng)者的職業(yè)生涯又占到生命周期的一半以上。因而，職業(yè)健康是人民健康的重要組成部分。勞動(dòng)者的職業(yè)健康狀況不僅直接關(guān)系廣大勞動(dòng)者健康福祉與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局，還事關(guān)“健康中國”戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)程度。

　　新中國成立以來尤其是20世紀(jì)50年代末60年代初以來，我國勞動(dòng)者的職業(yè)健康問題逐漸顯露端倪。改革開放后，隨著勞動(dòng)力的市場化以及早期粗放型用工方式暴露的諸多弊端，職業(yè)健康問題變得日益嚴(yán)重。長期以來，黨中央、國務(wù)院和各級(jí)地方黨委政府都十分重視勞動(dòng)者的職業(yè)健康問題，一直致力于探索不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下的職業(yè)健康治理模式。總體來看，新中國成立以來，我國職業(yè)健康治理大致經(jīng)歷了改革開放前的單位制治理模式、改革開放后以用人單位為責(zé)任主體的治理模式以及2011年后的國家戰(zhàn)略引領(lǐng)的治理模式三個(gè)主要階段。在不同的治理模式和階段中，政府運(yùn)用不同的治理措施與策略，應(yīng)對(duì)不同時(shí)代背景中的職業(yè)健康問題。

　　第一階段為單位制治理階段。從新中國成立到改革開放前，存在較大職業(yè)健康危害風(fēng)險(xiǎn)的工礦企業(yè)一般都為國有或集體單位。政府為治理職業(yè)健康問題，逐漸形成了以“單位人”屬性為基礎(chǔ)，以愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和科層治理為推進(jìn)方式，以單位制為兜底保障的職業(yè)健康治理模式。

　　首先，該治理模式以“單位人”屬性為基礎(chǔ)。在單位制內(nèi)，職工與單位之間是一種穩(wěn)固的二元?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系。一方面，職工的生產(chǎn)與再生產(chǎn)全部在單位內(nèi)完成；另一方面，單位對(duì)職工權(quán)益保障有著應(yīng)盡的責(zé)任與義務(wù)。因而，職工的職業(yè)健康問題成為單位不得不高度重視的問題。換言之，以“單位人”屬性為基礎(chǔ)，單位制成為一種保護(hù)職工職業(yè)健康的有效制度形態(tài)。在新中國成立初期，黨和政府就高度重視工礦企業(yè)職工塵肺病增多的問題，并著手通過社會(huì)動(dòng)員、愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)以及壓實(shí)職業(yè)病防治責(zé)任體系等方式，推動(dòng)各級(jí)政府與單位積極防控以塵肺病為主的職業(yè)病。

　　其次，該治理模式以愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)和科層治理為推進(jìn)方式。改革開放前，政府總體上采用了常規(guī)科層治理與非常規(guī)運(yùn)動(dòng)式治理相結(jié)合的方式。一方面，政府發(fā)動(dòng)全國性的愛國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，以普及職業(yè)健康知識(shí)、動(dòng)員社會(huì)力量參與，推動(dòng)職業(yè)病防治的宣傳與貫徹工作。另一方面，政府也通過日常化的科層治理，將職業(yè)病防控的責(zé)任在體制內(nèi)自上而下逐級(jí)傳導(dǎo)，建立起職業(yè)病防治的責(zé)任體系與激勵(lì)機(jī)制，有效推動(dòng)職業(yè)病防治工作。比如，在塵肺病治理方面，新中國成立初期的“防塵運(yùn)動(dòng)”比較有效地激勵(lì)了工礦企業(yè)積極參與粉塵防控工作，從源頭上治理塵肺病問題。

　　最后，該治理模式以單位制為兜底保障。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單位制是政府進(jìn)行生產(chǎn)與再生產(chǎn)、分配與再分配的重要抓手。依托單位制的保障，國有工礦企業(yè)等單位圍繞職業(yè)病患者的醫(yī)療救治與生活保障，構(gòu)建了較為完善的醫(yī)療救治與生活保障體制。以塵肺病為例，當(dāng)單位內(nèi)的職工患上塵肺病后，單位會(huì)承擔(dān)起塵肺病職工的醫(yī)療救治、療休養(yǎng)、基本生活保障、子女養(yǎng)育等多方面的費(fèi)用，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)塵肺病職工較為全面的照看。簡言之，單位制為職業(yè)健康治理工作提供了兜底性保障。

　　第二階段為以用人單位為責(zé)任主體的治理階段。改革開放后，市場化轉(zhuǎn)型帶來了勞動(dòng)關(guān)系的深刻變化，由單位制治理模式下的職工與單位的二元?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)閯趧?dòng)者、政府與用人單位的三元?jiǎng)趧?dòng)關(guān)系。因而，職業(yè)健康的傳統(tǒng)單位制治理模式難以適用，政府開始逐漸探索以用人單位為責(zé)任主體的治理模式。具體而言，政府著手通過制定與健全職業(yè)病防治、勞動(dòng)合同相關(guān)法律法規(guī)的方式完善防治體系，推動(dòng)職業(yè)健康問題治理。

　　勞動(dòng)合同是現(xiàn)代勞動(dòng)關(guān)系（勞動(dòng)者—政府—用人單位）的基礎(chǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)中，勞動(dòng)者與用人單位通過簽訂勞動(dòng)合同，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范約束雙方行為，以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)過程的有序管理和勞動(dòng)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。因而，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，勞動(dòng)合同是保障勞動(dòng)者職業(yè)健康權(quán)益的重要手段。改革開放后，市場化轉(zhuǎn)型使民營企業(yè)不斷增多，大量的農(nóng)民工成為民營企業(yè)的主要?jiǎng)趧?dòng)力。然而，由于改革開放初期大量非正式、粗放型用工方式的存在，多數(shù)用人單位與勞動(dòng)者之間未能簽訂完善的勞動(dòng)合同。而且，用人單位可以利用多種方式規(guī)避職業(yè)病防控的市場主體責(zé)任，進(jìn)而對(duì)農(nóng)民工的職業(yè)健康權(quán)益造成侵害，也使得農(nóng)民工逐漸成為面臨職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)的主要群體。

　　以改革開放后的塵肺病防控為例，大量的塵肺病農(nóng)民工未與用人單位簽訂勞動(dòng)合同，雖然為數(shù)不多的（大約10%左右）國有或集體單位的塵肺病職工依然能夠獲得單位制的兜底保障。對(duì)于絕大多數(shù)在民營企業(yè)工作的塵肺病農(nóng)民工來說，政府則試圖通過讓用人單位承擔(dān)主體責(zé)任的方式來保護(hù)他們的職業(yè)健康權(quán)益。但是由于勞動(dòng)合同簽訂率低且不規(guī)范，加之發(fā)展主義戰(zhàn)略引領(lǐng)下對(duì)用人單位監(jiān)管不足，從而使得部分用人單位規(guī)避塵肺病防控的主體責(zé)任，導(dǎo)致塵肺病防控不盡理想。

　　第三階段為國家戰(zhàn)略引領(lǐng)的治理階段。近十多年來，職業(yè)健康問題尤其是農(nóng)民工塵肺病更為深入地進(jìn)入公眾與政府的視野，成為一個(gè)頗受關(guān)注的社會(huì)問題。以2011年《職業(yè)病防治法》的修改為起點(diǎn)，職業(yè)健康治理進(jìn)入了一個(gè)新的階段。在新的治理階段，政府在強(qiáng)調(diào)用人單位的職業(yè)健康主體責(zé)任的同時(shí)，探索一種國家戰(zhàn)略引領(lǐng)的治理模式，即通過健康中國、脫貧攻堅(jiān)（健康扶貧）等國家戰(zhàn)略及其配套政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)職業(yè)健康問題的系統(tǒng)性治理。具體來看，就是通過黨中央、國務(wù)院的頂層設(shè)計(jì)，形成國家主導(dǎo)下的“戰(zhàn)略引領(lǐng)—防治規(guī)劃—行動(dòng)方案”的職業(yè)健康治理體系，進(jìn)而系統(tǒng)性地引領(lǐng)和推動(dòng)職業(yè)健康治理工作。

　　從具體步驟來看，首先，職業(yè)健康是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略與健康中國戰(zhàn)略的重要組成部分，國家通過脫貧攻堅(jiān)（健康扶貧）、健康中國兩大戰(zhàn)略，從頂層設(shè)計(jì)上引領(lǐng)職業(yè)健康治理工作。其次，在兩大戰(zhàn)略引領(lǐng)下，通過國家職業(yè)病防治規(guī)劃，對(duì)職業(yè)病防治法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管質(zhì)量，職業(yè)病防治體系以及救治救助保障水平進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃。最后，通過《國家職業(yè)病防治規(guī)劃（2016—2020年）》以及《塵肺病防治攻堅(jiān)行動(dòng)方案》等具體的規(guī)劃行動(dòng)，就加強(qiáng)塵肺病預(yù)防控制和塵肺病患者救治救助、保障勞動(dòng)者職業(yè)健康權(quán)益提供切實(shí)可行的工作方案，并加以推進(jìn)實(shí)施?！秶衣殬I(yè)病防治規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出了具體實(shí)施方案、基本要求和工作目標(biāo)，不僅規(guī)定了可度量的目標(biāo)任務(wù)，還落實(shí)了主體責(zé)任?！秹m肺病防治攻堅(jiān)行動(dòng)方案》在細(xì)化與實(shí)施方面則更進(jìn)一步，不僅從重點(diǎn)任務(wù)、行動(dòng)目標(biāo)、指標(biāo)要求三個(gè)方面，將塵肺病攻堅(jiān)行動(dòng)的工作目標(biāo)層層細(xì)化、度量化，還將指標(biāo)任務(wù)進(jìn)行年度分解，且要求每項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)都有對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門。

　　2019年健康中國行動(dòng)推進(jìn)委員會(huì)發(fā)布的《健康中國行動(dòng)（2019—2030年）》提出了職業(yè)健康保護(hù)行動(dòng)，指出“實(shí)施職業(yè)健康保護(hù)行動(dòng)，強(qiáng)化政府監(jiān)管職責(zé)，督促用人單位落實(shí)主體責(zé)任，提升職業(yè)健康工作水平，有效預(yù)防和控制職業(yè)病危害，切實(shí)保障勞動(dòng)者職業(yè)健康權(quán)益，對(duì)維護(hù)全體勞動(dòng)者身體健康、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要”。因而，在發(fā)展中不斷探索我國的職業(yè)健康治理模式，積極應(yīng)對(duì)不同時(shí)代背景中的職業(yè)健康問題，是實(shí)現(xiàn)“健康中國”戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。

　?。ㄗ髡邌挝唬喝A東政法大學(xué)政府管理學(xué)院）

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