黨的二十大報告指出要“推進健康中國建設”，“把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進政策”。我國是勞動人口最多的國家，而多數(shù)勞動者的職業(yè)生涯又占到生命周期的一半以上。因而，職業(yè)健康是人民健康的重要組成部分。勞動者的職業(yè)健康狀況不僅直接關系廣大勞動者健康福祉與經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，還事關“健康中國”戰(zhàn)略的實現(xiàn)程度。

　　新中國成立以來尤其是20世紀50年代末60年代初以來，我國勞動者的職業(yè)健康問題逐漸顯露端倪。改革開放后，隨著勞動力的市場化以及早期粗放型用工方式暴露的諸多弊端，職業(yè)健康問題變得日益嚴重。長期以來，黨中央、國務院和各級地方黨委政府都十分重視勞動者的職業(yè)健康問題，一直致力于探索不同社會經濟背景下的職業(yè)健康治理模式?？傮w來看，新中國成立以來，我國職業(yè)健康治理大致經歷了改革開放前的單位制治理模式、改革開放后以用人單位為責任主體的治理模式以及2011年后的國家戰(zhàn)略引領的治理模式三個主要階段。在不同的治理模式和階段中，政府運用不同的治理措施與策略，應對不同時代背景中的職業(yè)健康問題。

　　第一階段為單位制治理階段。從新中國成立到改革開放前，存在較大職業(yè)健康危害風險的工礦企業(yè)一般都為國有或集體單位。政府為治理職業(yè)健康問題，逐漸形成了以“單位人”屬性為基礎，以愛國衛(wèi)生運動和科層治理為推進方式，以單位制為兜底保障的職業(yè)健康治理模式。

　　首先，該治理模式以“單位人”屬性為基礎。在單位制內，職工與單位之間是一種穩(wěn)固的二元勞動關系。一方面，職工的生產與再生產全部在單位內完成；另一方面，單位對職工權益保障有著應盡的責任與義務。因而，職工的職業(yè)健康問題成為單位不得不高度重視的問題。換言之，以“單位人”屬性為基礎，單位制成為一種保護職工職業(yè)健康的有效制度形態(tài)。在新中國成立初期，黨和政府就高度重視工礦企業(yè)職工塵肺病增多的問題，并著手通過社會動員、愛國衛(wèi)生運動以及壓實職業(yè)病防治責任體系等方式，推動各級政府與單位積極防控以塵肺病為主的職業(yè)病。

　　其次，該治理模式以愛國衛(wèi)生運動和科層治理為推進方式。改革開放前，政府總體上采用了常規(guī)科層治理與非常規(guī)運動式治理相結合的方式。一方面，政府發(fā)動全國性的愛國衛(wèi)生運動，以普及職業(yè)健康知識、動員社會力量參與，推動職業(yè)病防治的宣傳與貫徹工作。另一方面，政府也通過日?；目茖又卫?，將職業(yè)病防控的責任在體制內自上而下逐級傳導，建立起職業(yè)病防治的責任體系與激勵機制，有效推動職業(yè)病防治工作。比如，在塵肺病治理方面，新中國成立初期的“防塵運動”比較有效地激勵了工礦企業(yè)積極參與粉塵防控工作，從源頭上治理塵肺病問題。

　　最后，該治理模式以單位制為兜底保障。在計劃經濟體制下，單位制是政府進行生產與再生產、分配與再分配的重要抓手。依托單位制的保障，國有工礦企業(yè)等單位圍繞職業(yè)病患者的醫(yī)療救治與生活保障，構建了較為完善的醫(yī)療救治與生活保障體制。以塵肺病為例，當單位內的職工患上塵肺病后，單位會承擔起塵肺病職工的醫(yī)療救治、療休養(yǎng)、基本生活保障、子女養(yǎng)育等多方面的費用，能夠實現(xiàn)對塵肺病職工較為全面的照看。簡言之，單位制為職業(yè)健康治理工作提供了兜底性保障。

　　第二階段為以用人單位為責任主體的治理階段。改革開放后，市場化轉型帶來了勞動關系的深刻變化，由單位制治理模式下的職工與單位的二元勞動關系轉變?yōu)閯趧诱?、政府與用人單位的三元勞動關系。因而，職業(yè)健康的傳統(tǒng)單位制治理模式難以適用，政府開始逐漸探索以用人單位為責任主體的治理模式。具體而言，政府著手通過制定與健全職業(yè)病防治、勞動合同相關法律法規(guī)的方式完善防治體系，推動職業(yè)健康問題治理。

　　勞動合同是現(xiàn)代勞動關系（勞動者—政府—用人單位）的基礎。在市場經濟中，勞動者與用人單位通過簽訂勞動合同，明確各自的權利和義務，規(guī)范約束雙方行為，以實現(xiàn)勞動過程的有序管理和勞動領域的協(xié)調發(fā)展。因而，在現(xiàn)代市場經濟中，勞動合同是保障勞動者職業(yè)健康權益的重要手段。改革開放后，市場化轉型使民營企業(yè)不斷增多，大量的農民工成為民營企業(yè)的主要勞動力。然而，由于改革開放初期大量非正式、粗放型用工方式的存在，多數(shù)用人單位與勞動者之間未能簽訂完善的勞動合同。而且，用人單位可以利用多種方式規(guī)避職業(yè)病防控的市場主體責任，進而對農民工的職業(yè)健康權益造成侵害，也使得農民工逐漸成為面臨職業(yè)健康風險的主要群體。

　　以改革開放后的塵肺病防控為例，大量的塵肺病農民工未與用人單位簽訂勞動合同，雖然為數(shù)不多的（大約10%左右）國有或集體單位的塵肺病職工依然能夠獲得單位制的兜底保障。對于絕大多數(shù)在民營企業(yè)工作的塵肺病農民工來說，政府則試圖通過讓用人單位承擔主體責任的方式來保護他們的職業(yè)健康權益。但是由于勞動合同簽訂率低且不規(guī)范，加之發(fā)展主義戰(zhàn)略引領下對用人單位監(jiān)管不足，從而使得部分用人單位規(guī)避塵肺病防控的主體責任，導致塵肺病防控不盡理想。

　　第三階段為國家戰(zhàn)略引領的治理階段。近十多年來，職業(yè)健康問題尤其是農民工塵肺病更為深入地進入公眾與政府的視野，成為一個頗受關注的社會問題。以2011年《職業(yè)病防治法》的修改為起點，職業(yè)健康治理進入了一個新的階段。在新的治理階段，政府在強調用人單位的職業(yè)健康主體責任的同時，探索一種國家戰(zhàn)略引領的治理模式，即通過健康中國、脫貧攻堅（健康扶貧）等國家戰(zhàn)略及其配套政策的實施，實現(xiàn)對職業(yè)健康問題的系統(tǒng)性治理。具體來看，就是通過黨中央、國務院的頂層設計，形成國家主導下的“戰(zhàn)略引領—防治規(guī)劃—行動方案”的職業(yè)健康治理體系，進而系統(tǒng)性地引領和推動職業(yè)健康治理工作。

　　從具體步驟來看，首先，職業(yè)健康是脫貧攻堅戰(zhàn)略與健康中國戰(zhàn)略的重要組成部分，國家通過脫貧攻堅（健康扶貧）、健康中國兩大戰(zhàn)略，從頂層設計上引領職業(yè)健康治理工作。其次，在兩大戰(zhàn)略引領下，通過國家職業(yè)病防治規(guī)劃，對職業(yè)病防治法律、法規(guī)和標準，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管質量，職業(yè)病防治體系以及救治救助保障水平進行系統(tǒng)規(guī)劃。最后，通過《國家職業(yè)病防治規(guī)劃（2016—2020年）》以及《塵肺病防治攻堅行動方案》等具體的規(guī)劃行動，就加強塵肺病預防控制和塵肺病患者救治救助、保障勞動者職業(yè)健康權益提供切實可行的工作方案，并加以推進實施。《國家職業(yè)病防治規(guī)劃（2016—2020年）》明確提出了具體實施方案、基本要求和工作目標，不僅規(guī)定了可度量的目標任務，還落實了主體責任。《塵肺病防治攻堅行動方案》在細化與實施方面則更進一步，不僅從重點任務、行動目標、指標要求三個方面，將塵肺病攻堅行動的工作目標層層細化、度量化，還將指標任務進行年度分解，且要求每項指標任務都有對應的責任部門。

　　2019年健康中國行動推進委員會發(fā)布的《健康中國行動（2019—2030年）》提出了職業(yè)健康保護行動，指出“實施職業(yè)健康保護行動，強化政府監(jiān)管職責，督促用人單位落實主體責任，提升職業(yè)健康工作水平，有效預防和控制職業(yè)病危害，切實保障勞動者職業(yè)健康權益，對維護全體勞動者身體健康、促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展至關重要”。因而，在發(fā)展中不斷探索我國的職業(yè)健康治理模式，積極應對不同時代背景中的職業(yè)健康問題，是實現(xiàn)“健康中國”戰(zhàn)略的應有之義。

　　（作者單位：華東政法大學政府管理學院）

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網(wǎng)址: 探索職業(yè)健康治理新模式 http://www.u1s5d6.cn/newsview305242.html