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尹慧, 高迪. 全球健康領(lǐng)域的國際合作者分析——以在中國開展衛(wèi)生合作的機構(gòu)為例[J]. 中國衛(wèi)生政策研究, 2015, 8(1): 52-57.  

YIN Hui, GAO Di. International partners analysis in the field of global health: The case from China[J]. Chinese Journal of Health Policy, 2015, 8(1): 52-57.  

全球健康領(lǐng)域的國際合作者分析——以在中國開展衛(wèi)生合作的機構(gòu)為例

基金項目：中英全球衛(wèi)生支持項目(OP3-01)

作者簡介：尹慧,女(1983年—),博士,講師,主要研究方向全球健康促進(jìn)、婦幼衛(wèi)生與生殖健康、全球衛(wèi)生治理。 E-mail: yinhui@hsc.pku.edu.cn。

通訊作者：高迪。E-mail:gaodi1993@163.com

摘要：在全球化背景下,健康影響因素與公共衛(wèi)生治理已超越國界,而促進(jìn)全球健康目標(biāo)的實現(xiàn)需要多方協(xié)調(diào)和努力。在全球健康這一相對新興的領(lǐng)域內(nèi),有越來越多的國際參與者,包括國家政府、聯(lián)合國、其他國際組織、雙邊機構(gòu)以及非國際組織、基金會等。本文主要通過查閱我國衛(wèi)生合作項目的相關(guān)資料,對在中國開展合作的主要國際衛(wèi)生機構(gòu)及合作項目、重點合作領(lǐng)域進(jìn)行總結(jié),并對其特點進(jìn)行比較分析,認(rèn)為應(yīng)完善以世界衛(wèi)生組織為主導(dǎo),其他國際組織、雙邊機構(gòu)、非國際組織等為行動主體的多重治理,并提出加強頂層協(xié)調(diào)、促進(jìn)非衛(wèi)生領(lǐng)域參與衛(wèi)生治理,以及建設(shè)多方溝通機制等建議,以促進(jìn)國際合作者進(jìn)一步參與中國全球健康領(lǐng)域國際合作。

關(guān)鍵詞：全球健康    衛(wèi)生治理    國際合作    

International partners analysis in the field of global health: The case from China

YIN Hui , GAO Di

School of Public Health, Peking University, Beijing 100191, China

Abstract: Under the context of globalization, the determinants of health have transcended national boundaries, and the goal of achieving global health should be realized through multi-sector cooperation and efforts. In such a relatively emerging field of global health, there will be more and more international players including governments, the United Nations, other international organizations, bilateral institutes, non-international organizations and foundations. The paper mainly summarizes the main international projects, cooperative projects and key cooperative fields in health within China through reviewing related data of international health projects. Results show that these institutes have various types and complicated structures. As to this situation, the concept of constructing a global health forum or network coordinated by WHO is proposed. Finally, the suggestions of enhancing top design for policy relevance, promoting engagement of non-health sectors in governance for health, and constructing a global health forum or network are proposed so as to further enhance the participation level of international cooperation for China under such an overall background to contribute to global health.

Key words:Global health    Health governance    International cooperation    

隨著世界范圍內(nèi)人口和貿(mào)易的流動，公共衛(wèi)生事件已突破傳統(tǒng)國界，一些傳染性疾病在全球或區(qū)域范圍內(nèi)出現(xiàn)蔓延或流行趨勢，如艾滋病、結(jié)核病、甲型H1N1流感以及埃博拉等。同時，與不良生活方式有關(guān)的非傳染性疾病以及一些國家和地區(qū)沖突導(dǎo)致的各種衛(wèi)生問題也在全球傳播，成為全球各國面臨的共同挑戰(zhàn)。正因為公共衛(wèi)生問題具有跨國性質(zhì)，需要國際各方共同努力方能實現(xiàn)。通過各個組織聯(lián)合行動、多邊合作、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，才能更加有效地整合各種資源，在面臨各種突發(fā)公共衛(wèi)生問題時，以更快的速度、更高的效率加以應(yīng)對。為了實現(xiàn)各方彼此協(xié)調(diào)行動這一目標(biāo)，需要了解它們參與全球衛(wèi)生治理的過程。既往研究曾針對某一具體領(lǐng)域，如傳染病問題的全球治理機制[1,2,3]，或者是某一類組織機構(gòu)，如非政府組織在全球衛(wèi)生治理中的作用等進(jìn)行探討[4,5]，本研究以各個組織及其在中國開展的國際衛(wèi)生合作項目為切入點，總結(jié)其在中國開展的主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域及特點，并結(jié)合其參與全球治理面臨的機遇和挑戰(zhàn)，為中國國際合作者進(jìn)一步參與中國全球健康領(lǐng)域的國際合作與治理提供參考建議。

本研究通過中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，以“衛(wèi)生”和“國際合作”進(jìn)行主題檢索，共檢索出相關(guān)文獻(xiàn)624篇，將摘要中出現(xiàn)的衛(wèi)生組織機構(gòu)名稱按詞頻降序排列，隨后進(jìn)入該組織的官方網(wǎng)站，查閱其在中國開展過的衛(wèi)生項目，根據(jù)組織的性質(zhì)分為聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)、聯(lián)合國之外的國際性機構(gòu)、雙邊機構(gòu)、非政府組織和基金會四大類，對其工作重點進(jìn)行整理和比較分析。為防止遺漏和偏差，在中國相關(guān)官方網(wǎng)站重復(fù)檢索各合作項目，包括中國疾病預(yù)防與控制中心、中華人民共和國國家衛(wèi)生和計劃生育委員會等。在分類整理后，選取各類中的代表機構(gòu)，即在中國開展衛(wèi)生合作項目數(shù)量較多、規(guī)模較大的組織，對篩選后的機構(gòu)進(jìn)行再次檢索，補充該機構(gòu)的目標(biāo)職能、主要工作方向以及最近的年度預(yù)算，將結(jié)果進(jìn)一步整理完善。

1.1 聯(lián)合國框架內(nèi)的國際組織

在中國開展國際衛(wèi)生合作項目數(shù)量最多的是聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)，包括世界衛(wèi)生組織、世界銀行、聯(lián)合國兒童基金會等。自1972年世界衛(wèi)生組織承認(rèn)中國的合法地位以來，各聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)與中國的衛(wèi)生合作項目日益增多，從傳染病、非傳染病的防治到婦女兒童的保健，從農(nóng)村、貧困地區(qū)的減貧項目到衛(wèi)生系統(tǒng)的改革，涉及范圍較廣。

以世界衛(wèi)生組織為例，其在我國先后開展了衛(wèi)生服務(wù)、衛(wèi)生政策、藥品監(jiān)管、傳染病防治、無煙計劃、婦幼健康、艾滋病防治等多種項目。然而在全球治理主體多元化的大背景下，其在衛(wèi)生領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位逐漸受到挑戰(zhàn)，聯(lián)合國其他組織也開始在全球衛(wèi)生領(lǐng)域占據(jù)一席之地。[6]其中世界銀行是中低收入國家衛(wèi)生治理活動的最大外部資金支持者，其宗旨雖是減輕貧困，但是近年來也將資金等資源重點投入到公共衛(wèi)生和全球健康領(lǐng)域。在中國，世界銀行先后開展了一系列基礎(chǔ)衛(wèi)生服務(wù)項目、世行貸款的衛(wèi)生項目，在傳染病防控、災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建以及貧困地區(qū)衛(wèi)生扶持方面具有廣泛的影響力(表1)。

表1 在中國開展衛(wèi)生合作的聯(lián)合國框架內(nèi)的國際組織

1.2 非聯(lián)合國框架內(nèi)的國際組織

除聯(lián)合國框架內(nèi)的國際組織以外，還有大量的非聯(lián)合國框架內(nèi)的國際組織，如紅十字國際委員會、歐盟、全球疫苗免疫聯(lián)盟等，他們在全球健康領(lǐng)域同樣發(fā)揮重要的作用(表2)。

表2 在中國開展衛(wèi)生合作的非聯(lián)合國框架內(nèi)的國際組織

以全球疫苗免疫聯(lián)盟(Global Alliance for Vaccines and Immunization,GAVI)為例，其致力于全球免疫接種乙肝、流感和黃熱病疫苗，并援助各發(fā)展中國家使用五價聯(lián)合疫苗，以兒童為群體開展預(yù)防接種計劃。在中國，GAVI和原衛(wèi)生部聯(lián)合開展了衛(wèi)生部/GAVI乙肝疫苗免疫與安全注射合作項目，自該項目實施以來，共為22個項目省提供8 000余萬支乙肝疫苗、2億支注射器，項目地區(qū)2 500萬兒童接種了乙肝疫苗。[7]

1.3 其他雙邊機構(gòu)

除國際組織外，一些發(fā)達(dá)國家的雙邊機構(gòu)也在中國進(jìn)行國際衛(wèi)生資金援助，如英國國際發(fā)展部、澳大利亞國際/海外發(fā)展署、美國國際開發(fā)署等(表3)。這些組織的職責(zé)大多表述為協(xié)助發(fā)展中國家開發(fā)經(jīng)濟、提高社會福利、降低全球貧困。

以英國國際發(fā)展署(The Department for International Development,DFID)為例，其不僅在中國開展衛(wèi)生支持項目、傳染病控制項目、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)項目，也與世界銀行合作，為世界銀行在中國開展的多個衛(wèi)生合作項目提供資金支持，并在2014年啟動了中英政府全球衛(wèi)生支持項目(China-UK Global Health Support Program,GHSP)，為中國全球衛(wèi)生機構(gòu)和人員的能力建設(shè)提供支持。[8]

表3 在中國開展衛(wèi)生合作的雙邊機構(gòu)

1.4 非政府組織與基金會

一些非政府組織(Non-Governmental Organizations,NGOs)和基金會在全球衛(wèi)生治理中也逐漸嶄露頭角，如全球基金、比爾與美琳達(dá)·蓋茨基金會、洛克菲勒基金會等(表4)。這些NGOs和基金會成為治理傳染病和非傳染病的補充力量，他們關(guān)注的領(lǐng)域主要包括兒童和婦女的健康，資助發(fā)展中國家培養(yǎng)人才、開展醫(yī)學(xué)研究、改善基礎(chǔ)公共衛(wèi)生設(shè)施、倡導(dǎo)飲用水安全等。[5]

以美國中華醫(yī)學(xué)會(China Medical Board,CMB)為例，CMB是一家獨立的美國基金會，通過資助醫(yī)學(xué)、護(hù)理以及公共衛(wèi)生研究和教育來改善中國及其亞洲鄰國人民的健康狀況。2008年起，它將加強衛(wèi)生政策、衛(wèi)生體系以及醫(yī)學(xué)教育領(lǐng)域的能力建設(shè)，推動實現(xiàn)衛(wèi)生公平作為資助的重點領(lǐng)域。[9]

表4 在中國開展衛(wèi)生合作的非政府組織與基金會

2 在我國開展全球健康項目的國際合作者的特點與成效

第一，從與中國合作的歷史上看，國際合作者與中國在衛(wèi)生領(lǐng)域的合作歷史由來已久。早期來華的伙伴多直接提供資金和人力支持，提供人道主義援助，改善農(nóng)村衛(wèi)生，協(xié)助災(zāi)后重建，發(fā)揮了不可替代的歷史作用，為中國全面參與全球協(xié)作奠定了良好的基礎(chǔ)。20世紀(jì)70—80年代，聯(lián)合國框架內(nèi)的機構(gòu)與我國在衛(wèi)生合作上的交流日益活躍，紛紛來華參與我國的疾病防控、婦幼衛(wèi)生等活動，并對中國政府衛(wèi)生系統(tǒng)發(fā)展和醫(yī)療服務(wù)體系的完善發(fā)揮了重要作用。近年來，國際非政府組織和基金會等機構(gòu)加大了與中國的聯(lián)系，開展了艾滋病和結(jié)核病等傳染病防治、生殖健康、衛(wèi)生系統(tǒng)發(fā)展、人才培養(yǎng)等合作項目，并提供了大量的資金、技術(shù)和信息支持。

第二，全球健康項目國際合作者在緩解我國衛(wèi)生資源不足、提高衛(wèi)生資源配置合理性方面發(fā)揮了重要作用。改革開放初期，我國衛(wèi)生領(lǐng)域投入的增長幅度低于國民經(jīng)濟發(fā)展水平，使得衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不能滿足社會需求。國際衛(wèi)生合作項目有效緩解了這一時期的衛(wèi)生資源不足。同時，考慮到我國的衛(wèi)生資源相對集中地分布在城市地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生資源相對缺乏的現(xiàn)狀，一些國際衛(wèi)生項目在準(zhǔn)備和實施的過程中，強調(diào)了人們平等獲得基本衛(wèi)生服務(wù)的權(quán)利(如世界銀行等聯(lián)合國框架內(nèi)的國際組織)等，其主導(dǎo)方向是農(nóng)村衛(wèi)生、婦幼保健及某一階段的重點衛(wèi)生問題(如生殖健康、控制結(jié)核病、防治艾滋病)或衛(wèi)生服務(wù)體系問題，調(diào)整了區(qū)域衛(wèi)生資源分配，促進(jìn)了衛(wèi)生資源更加合理地配置和利用。

第三，全球健康領(lǐng)域的國際合作項目提高了項目地區(qū)醫(yī)療機構(gòu)和人員的能力。國際衛(wèi)生合作項目的實施使得項目地區(qū)醫(yī)療機構(gòu)和人員在服務(wù)功能、管理模式、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息管理等方面都得到了加強。通過醫(yī)療衛(wèi)生教育、醫(yī)學(xué)科學(xué)研究、健康促進(jìn)和健康教育的推廣、傳染病控制、基本衛(wèi)生服務(wù)等項目的實施，提高了衛(wèi)生領(lǐng)域人員的服務(wù)技能，同時也改善了教學(xué)、科研條件，提高了我國醫(yī)學(xué)教育和科研的水平和質(zhì)量。

3 國際合作者在我國開展全球健康項目面臨的挑戰(zhàn)

首先，從合作方的目標(biāo)和機制上看，參與全球衛(wèi)生治理的主體多各自為政、分工不明，合作模式相對復(fù)雜，利益相對分散，缺乏協(xié)調(diào)行動和信息共享。各組織雖然都在中國開展了許多合作項目，但是目標(biāo)迥異，而且各方之間利益存在一定的差異，即使有專門的政府部門進(jìn)行歸口調(diào)節(jié)，仍然需要尊重各合作方的自身意愿，若合作方未能兼顧中國需求或未能與當(dāng)?shù)氐脑匈Y源進(jìn)行整合，則可能難以收到預(yù)期效果。

其次，從合作項目類別上看，衛(wèi)生合作行為體多關(guān)注短期目標(biāo)而忽略需要整代人努力解決的衛(wèi)生問題。追求短期的量化目標(biāo)，難免會出現(xiàn)一些援助項目高度重合或互不銜接的情況，造成了潛在的資源浪費和一定程度的效率的降低，導(dǎo)致各衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)展不平衡。艾滋病防治及關(guān)懷項目、結(jié)核病項目等傳染病領(lǐng)域受到不少合作方的關(guān)注，而人員能力建設(shè)、健康促進(jìn)、衛(wèi)生體系加強等方面的項目則仍需加強。

第三，從合作方資金總量上看，其投入資金仍然有限，遠(yuǎn)不能滿足相關(guān)衛(wèi)生領(lǐng)域的需要，因此其開展全球健康國際合作項目的可持續(xù)性面臨一定的挑戰(zhàn)。

第四，一些國際合作方的機構(gòu)和人員，其自身能力仍相對薄弱。特別是一些非政府組織，其管理和組織形式相對松散多樣，并缺乏外部監(jiān)管；合作方內(nèi)部人員構(gòu)成復(fù)雜，且參差不齊，流動性高，合作活動的質(zhì)量和連續(xù)性容易受到影響。另外，熟悉國內(nèi)衛(wèi)生外事管理和國際游戲規(guī)則的外向型國際管理人才也比較缺乏。

4 國際合作者參與中國全球健康合作項目的 建議

針對上述問題，對于國際合作者來說，首先要結(jié)合中國國情，在參與中國衛(wèi)生項目合作的角色定位和行動策略上加強頂層協(xié)調(diào)。在項目的鑒定和準(zhǔn)備階段，邀請中國相關(guān)衛(wèi)生部門人員參與設(shè)計和研討，以使得項目能夠與中國衛(wèi)生工作的重點有效結(jié)合。同時在項目執(zhí)行階段，與中國相關(guān)部門加強溝通，對如何深入有效地加強合作提供參考，避免合作陷入無效率狀態(tài)，也能使項目在一個良好的政策環(huán)境下運行，為項目的順利實施打下良好基礎(chǔ)。

其次，在合作重點領(lǐng)域和內(nèi)容方面，需將衛(wèi)生問題和貧困、就業(yè)、教育、貿(mào)易等問題聯(lián)系起來，全面考慮所有涉及的相關(guān)因素以及相互影響，推動將健康融入所有政策之中。在合作方式上，加強中國與國際社會在全球健康領(lǐng)域的雙向多邊交流，不僅將國際先進(jìn)的衛(wèi)生技術(shù)、管理方法、治理理念提供給中國，也協(xié)助中國把改善居民健康和衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的成就、經(jīng)驗和解決路徑介紹到其他國家，特別是一些亟待解決衛(wèi)生問題、又需要低成本運作的發(fā)展中國家。一些低收入水平的發(fā)展中國家，暫時不具備相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源，缺少直接和發(fā)達(dá)國家合作的硬件條件，而中國的經(jīng)驗則更適合它們的實際需求。國際合作者通過中國的媒介作用和無私援助開展三方合作，將有助于國際社會共同加深對衛(wèi)生發(fā)展問題的理解。

第三，在國際合作方的協(xié)調(diào)管理機制方面，可倡導(dǎo)一個網(wǎng)絡(luò)式的對話平臺，將國際組織、雙邊機構(gòu)、非國際組織聯(lián)系在一起，共同探討全球衛(wèi)生議題。通過一體化的交流平臺，避免因缺乏協(xié)調(diào)和信息共享所導(dǎo)致的行動資源重復(fù)和浪費。在這一對話平臺上，世界衛(wèi)生組織需進(jìn)一步鞏固和加強其主導(dǎo)地位。由于確保全球衛(wèi)生治理的有效性需要具有一定權(quán)威性的主體，世界衛(wèi)生組織作為聯(lián)合國專門性的衛(wèi)生組織，具體負(fù)責(zé)全球衛(wèi)生治理的相關(guān)領(lǐng)域，其積極實行領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，帶領(lǐng)其他組織共同解決嚴(yán)重的全球衛(wèi)生問題，并進(jìn)行一定地任務(wù)分配協(xié)調(diào)，將節(jié)省、善用國際社會現(xiàn)有的組織資源。[10]與此同時，要鼓勵將各國際合作者參與衛(wèi)生治理的過程透明化，完善問責(zé)制度，讓任何國家、組織、個人都能夠清楚資金流向，增加工作的透明度，也要對每個項目進(jìn)行績效評估，使各方在這場全球衛(wèi)生治理中既獲得相應(yīng)的收益，亦能有所擔(dān)當(dāng)。

參考文獻(xiàn)

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[ 收稿日期：2014-11-03 修回日期： 2014-12-18]
(編輯  劉 博)

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