全國人民代表大會常務委員會：

    受國務院委托，現(xiàn)就自然保護區(qū)建設(shè)和管理工作情況報告如下，請審議。

    一、自然保護區(qū)基本情況

    自然保護區(qū)是生物多樣性保護的核心區(qū)域，是推進生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要載體，在涵養(yǎng)水源、保持土壤、防風固沙、調(diào)節(jié)氣候和保護珍稀特有物種資源、典型生態(tài)系統(tǒng)及珍貴自然遺跡等方面具有重要作用。自1956年建立第一處自然保護區(qū)以來，我國已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對完善的自然保護區(qū)體系。

    （一）自然保護區(qū)網(wǎng)絡。我國自然保護區(qū)分為國家級和地方級（含省、市、縣三級）。截至目前，全國已建立2740處自然保護區(qū)，總面積147萬平方公里，其中陸域面積142萬平方公里，約占我國陸地國土面積的14.8%。國家級自然保護區(qū)446處，總面積97萬平方公里；地方級自然保護區(qū)2294處，總面積50萬平方公里。其中，廣東鼎湖山等33處自然保護區(qū)加入聯(lián)合國“人與生物圈”保護區(qū)網(wǎng)絡，吉林向海等46處自然保護區(qū)列入國際重要濕地名錄，福建武夷山等35處自然保護區(qū)同時劃入世界自然遺產(chǎn)保護范圍；有200多處自然保護區(qū)被列為生態(tài)文明和環(huán)境科普方面的教育基地。

    （二）法律法規(guī)體系。環(huán)境保護法、森林法、草原法、海洋環(huán)境保護法和野生動物保護法等10多部相關(guān)法律明確要求對自然保護區(qū)進行保護。國務院1994年頒布自然保護區(qū)條例，建立了環(huán)保部門綜合管理與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土資源、水利、海洋等行業(yè)管理相結(jié)合的管理體制，明確分級分區(qū)等管理制度。有關(guān)部門先后發(fā)布《地質(zhì)遺跡保護管理規(guī)定》、《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》等規(guī)章。全國有24個?。▍^(qū)、市）發(fā)布自然保護區(qū)管理地方法規(guī)，有200多處自然保護區(qū)制定了專門管理規(guī)章。

    （三）主要保護對象。包括自然生態(tài)系統(tǒng)、野生生物和自然遺跡3個類別。全國超過90%的陸地自然生態(tài)系統(tǒng)都建有代表性的自然保護區(qū)，89%的國家重點保護野生動植物種類以及大多數(shù)重要自然遺跡在自然保護區(qū)內(nèi)得到保護，部分珍稀瀕危物種野外種群逐步恢復。大熊貓野外種群數(shù)量達到1800多只，受威脅等級由瀕危降為易危；東北虎、東北豹、亞洲象、朱鹮等物種數(shù)量明顯增加；麋鹿曾經(jīng)野外滅絕，通過建立自然保護區(qū)重新引入，種群數(shù)量穩(wěn)步上升，成為國際生物多樣性保護成功典范。青海三江源等自然保護區(qū)的建立，對保護“中華水塔”發(fā)揮了重要作用。

    （四）管護能力。目前，全國各級各類自然保護區(qū)專職管理人員總計4.5萬人，其中專業(yè)技術(shù)人員1.3萬人。國家級自然保護區(qū)均已建立相應管理機構(gòu)，多數(shù)已建成管護站點等基礎(chǔ)設(shè)施。自然保護區(qū)管理經(jīng)費由所在地縣級以上地方人民政府負責安排，中央財政對國家級自然保護區(qū)給予適當補助。以自然保護區(qū)為平臺，認真履行《生物多樣性公約》等生態(tài)保護國際公約，與聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署等國際組織以及歐盟、俄羅斯等地區(qū)和國家開展交流合作。

    二、自然保護區(qū)建設(shè)和管理的主要做法

    “十二五”時期特別是黨的十八大以來，黨中央、國務院把生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置，對自然保護區(qū)建設(shè)和管理提出更加嚴格的要求，各地區(qū)和有關(guān)部門積極采取有力措施加以推進。

    （一）加強執(zhí)法監(jiān)管。為深入落實黨中央、國務院領(lǐng)導同志重要批示精神，有關(guān)部門對陜西秦嶺山麓生態(tài)屏障違規(guī)建別墅、青海木里煤田超采破壞植被、新疆卡拉麥里保護區(qū)“縮水”給煤礦讓路等嚴重破壞自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境事件開展專項核查，嚴肅查處典型違法違規(guī)活動，推動地方健全自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定，建立綜合執(zhí)法長效機制，加快生態(tài)環(huán)境綜合整治。環(huán)境保護部等10部門印發(fā)《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》，通過開展系列專項檢查，堅決查處涉及自然保護區(qū)的各類違法建設(shè)活動。其中，林業(yè)局開展“綠劍行動”，對30處存在問題的林業(yè)自然保護區(qū)進行重點督辦；農(nóng)業(yè)部、海洋局分別對水生生物和海洋自然保護區(qū)進行專項監(jiān)督檢查；國土資源部對自然保護區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動進行調(diào)查和清理；交通運輸部、環(huán)境保護部核查發(fā)現(xiàn)長江沿線265個無證碼頭位于自然保護區(qū)內(nèi)，對有關(guān)地方政府提出了整改要求。環(huán)境保護部把國家級自然保護區(qū)作為重點，全面開展人類活動衛(wèi)星遙感監(jiān)測和實地核查，對發(fā)現(xiàn)問題及時通報地方政府和相關(guān)部門，督促認真整改；通過開展規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評，加強準入審查，避讓自然保護區(qū)，否決一批對自然保護區(qū)影響較大的建設(shè)項目，優(yōu)化一批項目的建設(shè)內(nèi)容。環(huán)境保護部等部門還對甘肅祁連山等6處國家級自然保護區(qū)所在地政府、省級行業(yè)主管部門及自然保護區(qū)管理局進行公開約談，遏制了無序開發(fā)建設(shè)活動對自然保護區(qū)的破壞。各地區(qū)對轄區(qū)內(nèi)自然保護區(qū)開展執(zhí)法檢查，重點檢查和整治采礦探礦、旅游開發(fā)等活動，對140處國家級自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)的違法違規(guī)活動進行了整頓。

    （二）推進制度建設(shè)。針對開發(fā)與保護矛盾、隨意調(diào)整自然保護區(qū)范圍和功能區(qū)劃等問題，國務院先后印發(fā)《關(guān)于做好自然保護區(qū)管理有關(guān)工作的通知》、《國家級自然保護區(qū)調(diào)整管理規(guī)定》，對自然保護區(qū)規(guī)劃、調(diào)整、管理等作出明確規(guī)定。環(huán)境保護部建立衛(wèi)星遙感監(jiān)測機制，完善國家級自然保護區(qū)建立和調(diào)整評審以及涉及自然保護區(qū)建設(shè)項目環(huán)評等制度。農(nóng)業(yè)部建立了省級以上水生生物自然保護區(qū)定期考核制度。海洋局建立了國家級海洋自然保護區(qū)定期監(jiān)督檢查制度。有關(guān)部門累計發(fā)布30多項自然保護區(qū)相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準。黑龍江等11個省份建立地方級自然保護區(qū)調(diào)整管理制度。浙江等7個省份建立省級以上自然保護區(qū)定期檢查制度。

    （三）開展調(diào)查評估。環(huán)境保護部等7部門從機構(gòu)設(shè)置與人員配備、資源本底調(diào)查與監(jiān)測等10個方面，先后組織對300多處國家級自然保護區(qū)開展管理評估。環(huán)境保護部、中科院聯(lián)合開展的全國生態(tài)環(huán)境十年（2000—2010年）變化調(diào)查與評估結(jié)果顯示，我國國家級自然保護區(qū)生態(tài)系統(tǒng)格局保持基本穩(wěn)定，84%的國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況有所改善或保持穩(wěn)定，區(qū)內(nèi)森林、草地質(zhì)量明顯提高。

    （四）優(yōu)化空間布局?！笆濉逼陂g，國務院批準建立109處國家級自然保護區(qū)，增加面積近4萬平方公里，重點優(yōu)化了東北虎、大熊貓、金絲猴等保護網(wǎng)絡，強化了黑葉猴、元寶山冷杉等珍稀瀕危物種分布區(qū)以及江河源頭等重點區(qū)域保護。對33處國家級自然保護區(qū)的范圍和功能區(qū)劃進行調(diào)整，主要調(diào)入重要生態(tài)區(qū)域，調(diào)出建制鎮(zhèn)或城市主城區(qū)等人口密集區(qū)，提高自然保護區(qū)范圍和區(qū)劃的系統(tǒng)性和科學性。有關(guān)方面將142處國家級和省級自然保護區(qū)內(nèi)的水域劃為水功能一級區(qū)。

    （五）加快生態(tài)修復。有關(guān)部門將自然保護區(qū)作為重點支持區(qū)域，實施野生動植物保護與自然保護區(qū)建設(shè)、天然林保護、退耕還林還草等生態(tài)保護工程和草原生態(tài)保護獎補、生態(tài)保護補償?shù)日?，遏制生態(tài)退化趨勢，促進自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)恢復。建立并實施礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復責任機制，防范礦產(chǎn)資源開發(fā)對自然保護區(qū)的破壞。加強水量調(diào)度管理，保障扎龍、查干湖等自然保護區(qū)生態(tài)需水?！笆濉逼陂g，發(fā)展改革委、財政部共安排117億元，支持國家級自然保護區(qū)開展管護能力建設(shè)、實施濕地保護恢復工程等；財政部、環(huán)境保護部實施良好湖泊生態(tài)環(huán)境保護專項，其中涉及自然保護區(qū)累計投入64億多元，帶動社會投入162億元，用于保護云南洱海、湖北洪湖等35處自然保護區(qū)湖泊環(huán)境。

    （六）創(chuàng)新發(fā)展模式。保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。一些自然保護區(qū)所在地政府積極探索發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、開展生態(tài)旅游、實施生態(tài)保護補償?shù)?，妥善處理自然保護區(qū)管理與當?shù)亟?jīng)濟建設(shè)及居民生產(chǎn)生活的關(guān)系。浙江省安吉縣推進生態(tài)立縣，強化安吉小鯢自然保護區(qū)建設(shè)管理，走出一條融發(fā)展經(jīng)濟、消除貧困和保護環(huán)境為一體的新路子。貴州茂蘭自然保護區(qū)科學發(fā)展生態(tài)旅游，吸納當?shù)厝罕妳⑴c保護與管理，建立反哺機制促進社區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。福建武夷山自然保護區(qū)實驗區(qū)是當?shù)貍鹘y(tǒng)茶園，保護區(qū)管理機構(gòu)支持開發(fā)特色紅茶品牌，在不增加種植面積的情況下，茶農(nóng)收入成倍提高。環(huán)境保護部等部門對自然保護區(qū)建設(shè)和經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗及時進行了總結(jié)推廣。

    當前，我國仍處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境保護壓力依然很大，自然保護區(qū)在建設(shè)和管理中還存在一些問題，面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

    一是保護與開發(fā)矛盾突出。自然保護區(qū)大多處于老少邊窮地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)保護、脫貧攻堅任務繁重。有的地方為追求經(jīng)濟利益，多次不合理調(diào)整、甚至撤銷自然保護區(qū)；一些地方在自然保護區(qū)內(nèi)，甚至在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)盲目開發(fā)建設(shè)，導致生態(tài)系統(tǒng)“碎片化”，影響了自然保護區(qū)生態(tài)功能和價值。部分建立時間較早的自然保護區(qū)將一些村鎮(zhèn)、農(nóng)田、工礦企業(yè)劃入其中，制約了自然保護區(qū)健康發(fā)展。

    二是管理機制有待健全。有的風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園與自然保護區(qū)交叉重疊，存在多頭管理等問題。一些自然保護區(qū)按照行政區(qū)界劃建，導致同一生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)分設(shè)不同的自然保護區(qū)，影響了生態(tài)系統(tǒng)完整性。部門間的協(xié)作配合還需進一步加強。多數(shù)自然保護區(qū)管理機構(gòu)集行政、事業(yè)和企業(yè)職能于一身，政企不分、事企不分?，F(xiàn)有法律法規(guī)對自然保護區(qū)的一些規(guī)定過于原則，操作性不強，處罰標準偏低。

    三是基礎(chǔ)工作比較薄弱。大部分省級以下自然保護區(qū)機構(gòu)建設(shè)不能滿足實際需要，有的甚至沒有專門管理人員。部分地方對國家級自然保護區(qū)的生態(tài)保護補償資金尚未到位，一些自然保護區(qū)運行管理經(jīng)費不足，相關(guān)支持資金分散。部分自然保護區(qū)還沒有建立完善的科研監(jiān)測系統(tǒng)，或僅開展了部分科研監(jiān)測內(nèi)容。還有不少自然保護區(qū)的土地權(quán)屬問題沒有得到有效解決，勘界立標等工作尚未全面完成。

    四是區(qū)域布局尚需完善。與陸地生態(tài)系統(tǒng)相比，水生生物和海洋生態(tài)系統(tǒng)保護不足，包括海洋類型自然保護區(qū)在內(nèi)的海洋保護面積約占我國主張管轄海域面積的4%，距《生物多樣性公約》提倡的到2020年10%的目標仍有明顯差距。一些生物多樣性豐富的地區(qū)還沒有建立自然保護區(qū)。

    三、下一步工作打算

    “十三五”期間，我們將緊緊圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持保護優(yōu)先、自然恢復為主，以提高管理水平和改善保護效果為主線，以防止不合理的開發(fā)利用為重點，注重改革創(chuàng)新，嚴格執(zhí)法監(jiān)管，推進自然保護區(qū)建設(shè)和管理從數(shù)量型向質(zhì)量型、從粗放式向精細化轉(zhuǎn)變，大力推進自然生態(tài)系統(tǒng)保護與修復。重點做好以下工作：

    （一）加強法制建設(shè)。積極配合做好自然保護區(qū)相關(guān)立法工作。研究完善不同類型自然保護區(qū)管理辦法、自然保護區(qū)土地管理辦法，加快制定自然保護區(qū)降級退出機制、促進水生生物和海洋生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)建設(shè)等方面的規(guī)章和制度。督促指導有關(guān)省份結(jié)合實際制定完善自然保護區(qū)地方法規(guī)，鼓勵針對保護對象特殊、生態(tài)功能重要的自然保護區(qū)制定專門規(guī)章，推進“一區(qū)一規(guī)”。

    （二）深化體制改革。積極推進三江源等國家公園體制試點，形成符合我國國情的自然保護地分類體系和管理體制，逐步解決多頭管理、碎片化等問題。落實領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案，嚴格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度，強化環(huán)境保護督察，督促地方政府和相關(guān)部門落實自然保護區(qū)管理主體責任，進一步明確自然保護區(qū)管理機構(gòu)的性質(zhì)和職責定位?？茖W劃定生態(tài)保護紅線，將各級各類自然保護區(qū)納入紅線范圍。加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，健全自然保護區(qū)生態(tài)保護補償機制，有效調(diào)動各方面積極性，形成“政府主責、部門協(xié)同、社會監(jiān)督”的管理格局。

    （三）夯實基礎(chǔ)工作。建成國家級和省級自然保護區(qū)天地一體化監(jiān)測核查體系，健全自然保護區(qū)生態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡。規(guī)范和強化自然保護區(qū)科學考察和管理評估工作，繼續(xù)開展資源本底、生物多樣性、外來入侵物種、保護績效和管理機構(gòu)狀況等調(diào)查評價。加強自然保護區(qū)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)匯總、分析和整合，構(gòu)建自然保護區(qū)信息化管理平臺。督促有關(guān)地方加快健全自然保護區(qū)管理機構(gòu)，加強人員和經(jīng)費保障，強化一線科研監(jiān)測工作；明確自然保護區(qū)及其功能區(qū)范圍，加快進行勘界立標，完善區(qū)界標識和警示設(shè)施。

    （四）實施綜合治理。積極實施生物多樣性保護重大工程以及濕地保護與恢復、瀕危野生動植物搶救性保護等山水林田湖生態(tài)工程。優(yōu)化和整合相關(guān)財政資金，加大支持力度。強化自然保護區(qū)規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)先建立一批水生生物和海洋類型自然保護區(qū)，加強保護小區(qū)和保護區(qū)群建設(shè)，對居住在自然保護區(qū)核心區(qū)與緩沖區(qū)內(nèi)的居民有序?qū)嵤┥鷳B(tài)移民。構(gòu)建相鄰自然保護區(qū)間的生態(tài)廊道，健全生物多樣性保護網(wǎng)絡，全面提升各類生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和生態(tài)服務功能，筑牢生態(tài)安全屏障。

    （五）嚴格監(jiān)督管理。定期開展自然保護區(qū)監(jiān)督檢查，對國家級自然保護區(qū)每年開展兩次遙感監(jiān)測，對省級自然保護區(qū)每年遙感監(jiān)測一次，重點區(qū)域加大遙感監(jiān)測頻次。提高涉及自然保護區(qū)建設(shè)項目的準入門檻，制定負面清單，強化規(guī)劃環(huán)評約束，細化項目環(huán)評要求。嚴肅查處各類違法行為，采取約談、掛牌督辦、曝光等手段，強化問責監(jiān)督。組織開展自然保護區(qū)內(nèi)人類活動排查，規(guī)范旅游等開發(fā)活動，對存在的問題進行治理整改。加強信息公開，引導公眾參與自然保護區(qū)監(jiān)管，研究建立自然保護區(qū)公共監(jiān)督員制度。

    委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大及其常務委員會歷來高度重視包括自然保護區(qū)健康發(fā)展在內(nèi)的生態(tài)文明建設(shè)，不斷加強立法和實施監(jiān)督，有力推動各項工作開展。我們將按照黨中央、國務院的決策部署，繼續(xù)切實加強自然保護區(qū)建設(shè)和管理，加快推進生態(tài)文明建設(shè)，為建設(shè)美麗中國、全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢作出新貢獻。

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