秦天寶

◇訴前程序以檢察建議的形式，督促行政機關(guān)履職，交由行政機關(guān)自我糾錯，進而為行政機關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢、救濟受損的國家利益和社會公共利益提供了契機。

◇雖然檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的不同訴訟模式在各個訴訟環(huán)節(jié)有著不同的特征，但是維護國家利益和社會公共利益始終是檢察機關(guān)在該制度下從事各項司法活動的準則，這也是破解新時代檢察機關(guān)提起公益訴訟制度各種發(fā)展難題的邏輯起點。

在檢察機關(guān)提起公益訴訟制度下，包括行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為致使國家利益和社會公共利益損害以及公民、法人和其他組織造成社會公共利益損害的行為，都被納入到了檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。作為新時代中國特色社會主義檢察制度的主要內(nèi)容，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度在發(fā)揮檢察機關(guān)維護國家和社會公共利益應有價值的同時，利益在新時代背景下也迎來了發(fā)展契機與挑戰(zhàn)。

根據(jù)我國民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，除了對公眾利益造成重大損害的，檢察機關(guān)可提起刑事附帶民事公益訴訟以外，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度還包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種主要的訴訟類型，并在不同的訴訟程序中有著較為明顯的區(qū)別。

訴前程序在環(huán)境公益訴訟中的功能價值

作為檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度關(guān)鍵部分的訴前程序，不僅是檢察機關(guān)提起訴訟的前置要件，而且也更能體現(xiàn)檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度節(jié)約司法資源、遵循檢察權(quán)謙抑原則的重要價值。在檢察機關(guān)提起民事公益訴訟制度的訴前程序中，檢察機關(guān)首先應當依法進行公告，在法定期限內(nèi)，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織不提起訴訟的，人民檢察院才可以提起訴訟。同時，由于公益訴訟中檢察機關(guān)與其他適格主體都是以訴訟擔當?shù)纳矸輥韱映绦?，其享有的是根?jù)法律授權(quán)而獲得的訴訟實施權(quán)，與訴訟涉及的公共利益之間并不存在直接利害關(guān)系。所以，當其他適格主體特別是社會組織在訴訟進程中提出參與的請求時，法院應當予以同意，并且檢察機關(guān)不必因為其他主體的加入退出訴訟活動，應以公益訴訟人的身份繼續(xù)進行訴訟，其他主體以原告的身份一并參加訴訟，共同行使訴訟權(quán)利，維護公共利益。此種程序目的在于保障訴訟位序，通過排查是否存在適格主體及其是否具備起訴意愿，保證適格主體的主位優(yōu)先與檢察機關(guān)的次位補充。而在檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟制度的訴前程序中，檢察機關(guān)應當向“違法行使職權(quán)或者不作為”的行政機關(guān)提出檢察建議，行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法才可向人民法院提起訴訟。由于行政機關(guān)在保護公共利益上具有政策性、專業(yè)性、主動性和及時性等特點，在公共利益的救濟中也有自身的優(yōu)勢。而訴前程序以檢察建議的形式，督促行政機關(guān)履職，交由行政機關(guān)自我糾錯，進而為行政機關(guān)發(fā)揮自身優(yōu)勢、救濟受損的國家利益和社會公共利益提供了契機。

破解環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域難題的新進路

除了訴前程序以外，檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和提起行政公益訴訟兩種訴訟模式還在案件范圍、訴訟管轄、起訴材料等方面有著較為明顯的區(qū)別。比如，根據(jù)兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級人民法院管轄；基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關(guān)所在地基層人民法院管轄。雖然檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的不同訴訟模式在各個訴訟環(huán)節(jié)有著不同的特征，但維護國家利益和社會公共利益始終是檢察機關(guān)在該制度下從事各項司法活動的準則，這也是破解新時代檢察機關(guān)提起公益訴訟制度各種發(fā)展難題的邏輯起點。

第一，檢察權(quán)與行政權(quán)的合理銜接問題。在環(huán)境行政權(quán)擴張背景下，檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的職能定位也出現(xiàn)新的趨勢：一方面，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的重心由行政機關(guān)的“不作為”向兼顧“違法行使職權(quán)”轉(zhuǎn)變；另一方面，檢察機關(guān)開始強化對環(huán)境行政機關(guān)的合理性進行監(jiān)督，主要包括對環(huán)境行政機關(guān)在環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法等活動中行政過程的正當性、合理性展開事前監(jiān)督。在此背景下，公益訴訟制度的立法目的及意義在于，當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境行政機關(guān)執(zhí)法中存在問題時，發(fā)出檢察建議或者提起訴訟，督促行政機關(guān)及時正確地履行法定職責或者糾正不法行為。也就是說，環(huán)境公益訴訟制度只是維護國家利益和社會公共利益的手段，如果行政機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)可以通過行政權(quán)實現(xiàn)訴訟目的，那么司法權(quán)就只能補充環(huán)境行政執(zhí)法不足而不能取代行政機關(guān)的職責。所以，在環(huán)境行政公益訴訟中，充分認識行政權(quán)與檢察權(quán)的角色定位，尊重彼此的職能定位，在各自權(quán)限范圍內(nèi)按程序分別做好工作職能，不宜以司法裁判的數(shù)量等單一要素來衡量檢察機關(guān)提起公益訴訟的價值，以免造成司法資源和行政資源的浪費。

第二，檢察機關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟中的職能定位問題。刑事附帶民事公益訴訟作為一項創(chuàng)新性訴訟制度具有節(jié)約司法資源、保護公益高效及時等獨特優(yōu)勢，但同時也存在著諸多問題，特別是刑事訴訟中檢察機關(guān)和被告人在訴訟能力方面的差別極易延伸到民事公益訴訟中，造成被告人最后實際承擔的民事責任超出法定范圍的隱性風險。為避免此種差別影響民事公益訴訟，有學者建議考慮確立檢察機關(guān)在刑事附帶民事公益訴訟中的客觀公正義務。在堅持檢察機關(guān)的法律監(jiān)督屬性前提下，可從證據(jù)收集和公示、訴訟請求確定和保障被告訴訟權(quán)利等程序性規(guī)定來平衡雙方訴訟能力。

第三，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的協(xié)調(diào)問題。根據(jù)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》規(guī)定，國務院授權(quán)省級、地市級政府（包括直轄市所轄的區(qū)縣級政府）作為本行政區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，賠償權(quán)利人可依法提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。結(jié)合《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》賦予法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟權(quán)利的規(guī)定，對于同一主體污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，省、市人民政府（及其指定的部門和機構(gòu)）和檢察機關(guān)應明晰各自的功能定位，如沒有其他適格主體提起訴訟，檢察機關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟，以體現(xiàn)司法公正性和效率性。

（作者為中國法學會環(huán)境資源法學研究會副會長、武漢大學環(huán)境法研究所所長）

【延伸閱讀·檢察官客觀義務】

我國法律上的檢察官客觀義務包括客觀證據(jù)義務、逮捕審查責任、客觀追訴責任、定罪救濟責任、監(jiān)督與法律救濟責任、訴訟關(guān)照義務以及正當程序義務。我國的檢察官客觀義務呈現(xiàn)出機關(guān)性、律他性、客觀真實性、法律公正性、司法性等特征。

——陳衛(wèi)東　中國人民大學教授

客觀義務是檢察官超越當事人立場客觀公正履行職責的義務，主要包括：客觀取證義務、中立審查職責、追求公正判決的義務、定罪救濟責任、訴訟關(guān)照義務、程序維護使命。追求公正判決的義務，即指檢察官作為國家公訴人參與審判支持公訴的責任，是尋求正義，而不只是尋求定罪。

——龍宗智　四川大學法學院教授

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