【摘要】環(huán)境公益訴訟對(duì)于加強(qiáng)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要意義。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將公益訴訟制度引入其中,為司法實(shí)踐中環(huán)境公益訴訟的開展賦予了法律上的正當(dāng)性。本文通過梳理現(xiàn)行我國環(huán)境問題的司法保護(hù)現(xiàn)狀,介紹了環(huán)境公益訴訟的概念,著重論述檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟當(dāng)中發(fā)揮的重要作用。

　　【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 原告資格

　　一、我國環(huán)境問題司法保護(hù)現(xiàn)狀

　　隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,環(huán)境問題愈來愈受到大眾的關(guān)注。1989年我國出臺(tái)了第一部《環(huán)境保護(hù)法》開啟了我國環(huán)境保護(hù)之路?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰ⅰ端廴痉乐畏ā贰豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范性法律文件的陸續(xù)出臺(tái)為環(huán)境執(zhí)法奠定了法律基礎(chǔ)。然而,與之相反的是,環(huán)境污染事件卻屢見不鮮。從首都北京的PM2.5引發(fā)的重度霧霾天氣,到蘭州水污染事件,環(huán)境問題成為當(dāng)下中國轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的瓶頸。

　　從立法角度來看,目前規(guī)范環(huán)境問題的法律主要以《環(huán)境保護(hù)法》為核心的一系列環(huán)保類法律。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條新增了有關(guān)公益訴訟的內(nèi)容,即“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為,符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(1)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;(2)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄?！迸c此對(duì)應(yīng)的民訴法及其司法解釋在原告資格上也予以了適度放寬:《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。這些法律的修改為實(shí)踐中環(huán)境公益民事訴訟的開展提供了法律依據(jù)。然而,對(duì)于行政類規(guī)定,法律尚未進(jìn)行修訂。另外,對(duì)于環(huán)境公益訴訟具體適用的法律程序,如是否應(yīng)當(dāng)創(chuàng)設(shè)新的訴訟規(guī)則,抑或適用現(xiàn)有《民事訴訟法》《行政訴訟法》;取證責(zé)任的分配;原告資格即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”具體指那些機(jī)關(guān),這些內(nèi)容都尚不明確。一方面由于環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性,社會(huì)影響的廣泛性,理論界對(duì)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)爭議較大,另一方面,環(huán)境公益訴訟對(duì)我國而言尚處于起步階段,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足,需要積累更多行之有效的方法,避免最終立法脫離我國實(shí)際而難以操作。

　　從司法實(shí)踐角度來看,我國部分地區(qū)曾出現(xiàn)過一些環(huán)境公益訴訟的個(gè)案。如2009年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴貴州省清鎮(zhèn)市國土資源局不作為,是我國首例環(huán)境公益行政訴訟;2007年貴陽市兩湖一庫管理局作為環(huán)境公益訴訟的原告,向清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護(hù)法庭提起環(huán)境污染損害訴訟,要求平壩縣境內(nèi)的貴州某化工有限公司停止污染侵害,成為了貴州省首例“官告民”成功的公益訴訟。此外,各地政府也結(jié)合地方特色出臺(tái)了規(guī)范環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性法律文件。2008年無錫市法院和檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》;2010年嘉興市出臺(tái)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)公益訴訟的若干意見》以及2012年江蘇省高院發(fā)布《關(guān)于在我省部分法院開展環(huán)境保護(hù)案件集中化審判試點(diǎn)工作的通知》。這些文件有的將環(huán)境公益訴訟的原告限定為政府機(jī)關(guān),社會(huì)團(tuán)體,有的限定為檢察機(jī)關(guān)等等不一而足。

　　綜上所述,無論是立法設(shè)計(jì)還是實(shí)踐操作,環(huán)境公益訴訟制度需要進(jìn)一步構(gòu)建和細(xì)化,特別是對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,要在實(shí)踐基礎(chǔ)上不斷總結(jié),摸索出符合我國現(xiàn)實(shí)國情的環(huán)境公益訴訟發(fā)展路徑。

　　二、環(huán)境公益訴訟分析

　　(一)環(huán)境公益訴訟的概念

　　環(huán)境公益訴訟是公益訴訟這一門類下的細(xì)分。對(duì)于環(huán)境公益訴訟的理解必須建立在對(duì)公益訴訟的認(rèn)識(shí)之上。早在羅馬法時(shí)期,訴訟就分為公益訴訟和私益訴訟。所謂公益訴訟,指的是為保護(hù)公共利益,除法律另有規(guī)定外,由羅馬市民提起的訴訟。所謂私益訴訟,指的是為保護(hù)個(gè)人利益而提起的訴訟。

　　公益訴訟起源于古羅馬,在近代才得以發(fā)展和完善。然而,時(shí)至今日對(duì)于公益訴訟的界定也是眾說紛紜,理論界并未達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)。有的學(xué)者認(rèn)為,“公益訴訟指的是與自己沒有利害關(guān)系的訴訟,即公益訴訟針對(duì)的行為損害的是社會(huì)公共利益,而沒有直接損害原告的利益。訴訟的對(duì)象是國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員,審查的是國家的行為或不作為”。[1]有的學(xué)者認(rèn)為,公益訴訟是指“有關(guān)組織和個(gè)人依據(jù)法律規(guī)定,對(duì)違反法律而給國家、社會(huì)公共利益造成了事實(shí)上損害或潛在損害的行為,向法院起訴由法院追究違法者的法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)”[2];有的學(xué)者認(rèn)為,“公益訴訟是特定的國家機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人依照法律規(guī)定,為保障國家或者社會(huì)公共利益而提起的訴訟”。[3]有的學(xué)者認(rèn)為,公益訴訟是指為了維護(hù)國家和社會(huì)利益而提起的訴訟,它的主體只能是國家機(jī)關(guān),在我國就是檢察機(jī)關(guān)。[4]

　　筆者認(rèn)為,首先,根據(jù)公益訴訟在其他國家的發(fā)展趨勢,提起公益訴訟的主體資格逐步擴(kuò)大,向社會(huì)普通公民延伸,這是社會(huì)自治、民主權(quán)利發(fā)展的必然要求,因而對(duì)于環(huán)境公益訴訟的主體資格應(yīng)當(dāng)放寬。其次,公益訴訟所保護(hù)的客體也應(yīng)當(dāng)按最大范圍進(jìn)行解釋。再次,依梁慧星先生的觀點(diǎn),公益訴訟僅指行政環(huán)公益訴訟。就社會(huì)發(fā)展現(xiàn)階段而言,公益訴訟局限于行政訴訟領(lǐng)域難以解決其他的社會(huì)問題,比如環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)流失等,只有擴(kuò)大公益訴訟的范圍,才能最大程度的保護(hù)社會(huì)公益,實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益訴訟的最終價(jià)值。因此,筆者認(rèn)為所謂公益訴訟指的是為保護(hù)社會(huì)公共利益,經(jīng)法律授權(quán)的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民,對(duì)侵害社會(huì)利益、集體利益、不特定多數(shù)的第三人利益的行為,按照法定程序向人民法院提起訴訟的一種制度。具體到環(huán)境公益訴訟而言,即特定的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人,對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟,由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度。

　　(二)環(huán)境環(huán)境公益訴訟的特征

　　環(huán)境公益訴訟并非是獨(dú)立于民事訴訟、刑事訴訟、行政訴訟之外的訴訟類型,它僅是為描述由國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民為保護(hù)社會(huì)公益而提起訴訟的學(xué)理上的稱呼。環(huán)境公益訴訟可能涉及民事、行政、刑事[5]各個(gè)領(lǐng)域,與它對(duì)應(yīng)的是私益訴訟。這一根據(jù)保護(hù)客體不同而進(jìn)行的分類有助于實(shí)踐中對(duì)于社會(huì)公共利益的保護(hù)。與傳統(tǒng)的私益訴訟相比,環(huán)境公益訴訟具有其自己的特征:

　　(1)原告主體的廣泛性

　　傳統(tǒng)訴訟當(dāng)中,只有與案件有直接利害關(guān)系的當(dāng)事人才能向人民法院提起訴訟?！睹袷略V訟法》第一百一十九條規(guī)定,起訴必須符合下列條件:“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”?！缎姓V訟法》第十二條列舉了12種可以提起行政訴訟的情形,無一不是當(dāng)事人自己的權(quán)益受到損害的情形。而對(duì)于環(huán)境資這類源涉及社會(huì)大眾的公共利益受到不法侵害時(shí),難以找出具體的受害人。當(dāng)受害人眾多,每一個(gè)人所受損害較小時(shí),考慮到經(jīng)濟(jì)成本等原因,也鮮有人會(huì)主張自己權(quán)益?！按畋丬嚒钡默F(xiàn)象在司法實(shí)務(wù)界屢見不鮮,其結(jié)果是無人起訴。區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟,環(huán)境公益訴訟賦予了更多社會(huì)主體訴權(quán),突破了傳統(tǒng)訴訟的“直接利害關(guān)系”的準(zhǔn)則,更有效的調(diào)動(dòng)社會(huì)公共力量管理社會(huì)公務(wù)。學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為,提起環(huán)境公益訴訟的主體包括經(jīng)法律授權(quán)的國家機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體,在其他國家也允許個(gè)人起訴。

　　(2)保護(hù)客體的公益性

　　環(huán)境環(huán)境公益訴訟保護(hù)的客體是環(huán)境這一公共利益,這是環(huán)境公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)訴訟最主要的特征,即客體的公益性。然而,何為公共利益理論界尚未達(dá)成共識(shí),甚至有學(xué)者直接否定該概念的存在價(jià)值。[6]在我國,有學(xué)者認(rèn)為公共利益應(yīng)該有兩層含義:第一層為社會(huì)公共利益,即為社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益;第二層是指國家利益。[7]另有學(xué)者從憲法角度進(jìn)行分析,認(rèn)為“只要符合為共同體中的大多數(shù)人有益即確定為公共利益”。[8]

　　誠然,“公共利益”一詞在國內(nèi)立法中缺乏明確性,屬于法律中的不確定性概念,隨著社會(huì)進(jìn)程的發(fā)展,其內(nèi)涵和外延也在不斷變化。筆者認(rèn)為,公共利益指的是針對(duì)不特定多數(shù)人的利益,法律無需對(duì)公共利益作出確定性的釋明,應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期對(duì)應(yīng)不同的概念范圍。環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的也正是此類不特定多數(shù)人的利益。

　　(3)訴訟程序的特殊性

　　一般的民事、行政訴訟,只要符合法定的起訴條件法院就應(yīng)當(dāng)受理。由于環(huán)境公益訴訟的原告資格廣泛,為避免濫訴,應(yīng)當(dāng)設(shè)置有別于普通程序的特殊訴訟程序,以保障法院訴訟活動(dòng)的正常進(jìn)行。另外,在訴訟過程中,原被告的舉證責(zé)任也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。例如對(duì)于環(huán)境污染案件,作為社會(huì)組織或個(gè)人的原告在污染鑒定、因果關(guān)系證明等方面與被告力量不成比例,在舉證責(zé)任上應(yīng)適度向被告傾斜。

　　環(huán)境公益訴訟近幾年在我國的發(fā)展方興未艾,司法實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的實(shí)例。十八屆四中全會(huì)的報(bào)告中也首次提出了探索檢察機(jī)關(guān)建立環(huán)境公益訴訟制度,表明在我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為全社會(huì)的共識(shí)。在國外,環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展多年有余,特別是在美國,環(huán)境公益訴訟極大的推動(dòng)了社會(huì)公共事務(wù)的發(fā)展,調(diào)動(dòng)了公民參與社會(huì)管理事務(wù)的積極性,加強(qiáng)了對(duì)政府的監(jiān)督,使得政府權(quán)力在法定范圍內(nèi)行使。

　　三、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中的地位

　　新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》中都將環(huán)境公益訴訟列入其中,但對(duì)于原告資格規(guī)定尚不明確。修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”,此處“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“其他組織”是否包含檢察機(jī)關(guān)不甚明確;新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中將原告資格限定為“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”且“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會(huì)組織,并未將檢察機(jī)關(guān)列入其中。然而,從本文第一部分就可以看出,檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中已介入到環(huán)境污染類案件當(dāng)中,并充分發(fā)揮出了檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法律執(zhí)行的職責(zé)。

　　檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境環(huán)境公益訴訟的原告有法律上的正當(dāng)基礎(chǔ):首先,《中華人民共和國憲法》第129條規(guī)定:“中華人民共和國檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！钡?31條規(guī)定:“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”即人民檢察院享有檢察權(quán),負(fù)有依法履行法律監(jiān)督的憲法職責(zé)?！吨腥A人民共和國人民檢察院組織法》第4條規(guī)定:“人民檢察院通過行使檢察權(quán)...保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”?？梢钥闯?檢察權(quán)的行使目的乃是為保護(hù)公共權(quán)利和公民個(gè)人權(quán)利,檢察院作為環(huán)境環(huán)境公益訴訟的原告是行使檢察權(quán)的應(yīng)有之義。其次,檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境環(huán)境公益訴訟的原告是公訴權(quán)的具體應(yīng)用。公訴是檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益,代表國家對(duì)違反法律的行為提起控訴并出庭支持其主張的權(quán)利。[9]從這個(gè)意義上來說,公訴權(quán)的具體內(nèi)涵不限于我們所熟知的刑事犯罪公訴權(quán),還應(yīng)當(dāng)包括民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)。對(duì)于嚴(yán)重破壞生態(tài)、涉及不特定多數(shù)群體的環(huán)境污染案件,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使民事公訴權(quán)或行政公訴權(quán),以真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)公共利益的最終目的和價(jià)值。然而,囿于民事和行政類案件有專門的法律進(jìn)行調(diào)整,檢察機(jī)關(guān)行使民事或行政公訴權(quán)應(yīng)當(dāng)作為保護(hù)社會(huì)公益的最后一道屏障,即通過傳統(tǒng)的救濟(jì)渠道無法實(shí)現(xiàn)訴訟目的時(shí)才應(yīng)當(dāng)介入,保證公訴權(quán)的審慎性。最后,檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境環(huán)境公益訴訟的原告有其特有的歷史淵源。檢察制度發(fā)端于法國的私人檢察長制度,當(dāng)時(shí)的理論認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)公益。[10]隨著工業(yè)革命的發(fā)展,環(huán)境問題日漸突出,普通百姓深受其害,為保護(hù)多數(shù)人的利益,檢察機(jī)關(guān)逐漸介入到環(huán)境保護(hù)案件中,維護(hù)社會(huì)公共利益。最為典型的是美國設(shè)立的私人檢察長制度,即采取寬松的政策賦予法定機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以原告資格。日本也在經(jīng)歷了數(shù)十年的環(huán)境污染訴訟中賦予了檢察機(jī)關(guān)更多的介入環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。

　　檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告符合我國客觀實(shí)際。根據(jù)現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟理論,有資格提起環(huán)境環(huán)境公益訴訟的主體包括國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人。社會(huì)組織是社會(huì)中部分群體為特定的目的而組建起的具有一定穩(wěn)定性的組織。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,代表性的如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)[11],雖然具有專業(yè)性強(qiáng)的天然優(yōu)勢,但面對(duì)環(huán)境環(huán)境公益訴訟這一成本高、耗時(shí)長、地方政府壓力大,也是舉步維艱。[12]對(duì)個(gè)人而言,環(huán)境污染往往涉及不特定多數(shù)人的利益,每個(gè)人個(gè)人力量十分有限,環(huán)境專業(yè)知識(shí)匱乏、鑒定費(fèi)用高等等,也是阻撓個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的障礙。更遑論此類涉及不特定多數(shù)人利益的案件實(shí)踐中往往會(huì)出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象,致使公眾的利益難以得到有效保障。相較而言,檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境環(huán)境公益訴訟的主體有以下幾個(gè)優(yōu)勢:首先,檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格在法律范圍內(nèi)行使職權(quán),避免過度干預(yù)政府機(jī)關(guān)行使職權(quán)。政府機(jī)關(guān)的政府行為以效率為先,過度的干預(yù)政府機(jī)關(guān)的行政行為會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的效率低下。檢察機(jī)關(guān)只有在法律規(guī)定的范圍、權(quán)限內(nèi)對(duì)政府機(jī)關(guān)提起行政環(huán)境公益訴訟,避免了濫訴。其次,檢察機(jī)關(guān)所享有的檢察權(quán)有利于環(huán)境案件的調(diào)查取證。對(duì)環(huán)保組織和個(gè)人而言,對(duì)于成因復(fù)雜的環(huán)境污染案件,往往存在取證難的困境。而檢察機(jī)關(guān)可以有效利用所擁有的調(diào)查權(quán)對(duì)該類案件進(jìn)行調(diào)查取證,極大的提高了環(huán)境環(huán)境公益訴訟的效率。最后,檢察機(jī)關(guān)在人財(cái)物上都有明顯優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)里專業(yè)人才濟(jì)濟(jì),民事行政檢察科更是專門負(fù)責(zé)民事和行政類案件的業(yè)務(wù)部門,在處理民事、行政類案件上經(jīng)驗(yàn)豐富,理論扎實(shí)。另外,檢察機(jī)關(guān)是享受財(cái)政撥款的司法機(jī)關(guān),環(huán)境環(huán)境公益訴訟有財(cái)務(wù)上的保障。

    （作者單位：湖北省武漢市江岸區(qū)人民檢察院）

    注釋：

    [1]梁慧星：《關(guān)于環(huán)境公益訴訟》,原載吳漢東編《私法研究創(chuàng)刊號(hào)》,中國政法大學(xué)出版社，2002年版，第361頁

    [2]顏運(yùn)秋著:《環(huán)境公益訴訟理念研究》,中國檢察出版社，2002年版,第58頁。

    [3]江必新

    [4]馬守敏：《環(huán)境公益訴訟亟待支持》,《南方周末》2001年9月13日,第16版。

    [5]事實(shí)上，不少學(xué)者認(rèn)為刑事環(huán)境公益訴訟即檢察機(jī)關(guān)的公訴。

    [6]【美】布坎南、戈登。塔洛克：《同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》,陳光金譯,中國社會(huì)科學(xué)出版社2000年版,第14頁。

    [7]顏運(yùn)秋:《環(huán)境公益訴訟理念研究》,中國檢察出版社2002年版。

    [8]《我國憲法上“公共利益”的界定》中國人民大學(xué)法學(xué)院?胡錦光 王鍇

    [9]陳陽:《檢察機(jī)關(guān)環(huán)境環(huán)境公益訴訟原告資格及其限制》,山東人民出版社, 2009年版。

    [10]張衛(wèi)平：《程序的公正實(shí)現(xiàn)中的沖突與平衡》,檢察日?qǐng)?bào), 2000年7月。

    [11]中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)是經(jīng)中華人民共和國國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部注冊(cè)，中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部主管，由熱心環(huán)保事業(yè)的人士、企業(yè)、事業(yè)單位自愿結(jié)成的、非營利性的、全國性的社團(tuán)組織。

    [12]http://news.qianlong.com/28874/2015/04/07/2500@10254999.htm。2015年9月16日最后一次訪問。

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