作者：葛楓，“自然之友”法律與政策倡導部總監(jiān)、中國法學會環(huán)境資源法學研究會理事，我所2000級碩士。

原文載于《社會治理》2018年第2期。為方便編輯，相關(guān)注釋已省略。

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我國環(huán)境公益訴訟歷程及典型案例分析——以“自然之友”環(huán)境公益訴訟實踐為例

摘要：黨的十九大報告指出，要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式。構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。本文回顧了我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展歷程——經(jīng)歷了理論研究、個案探索、立法推動、全國推廣四個階段。通過分析社會組織“自然之友”提起的大氣污染、水污染、土壤污染等環(huán)境公益訴訟典型案例，說明社會組織在環(huán)境公益訴訟的立法和實踐中的作用不容小覷。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；社會組織；自然之友

2015年，在立法層面我國已經(jīng)基本確立了環(huán)境公益訴訟制度。《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中，較詳細地規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。

2015年7月，全國人民代表大會常務(wù)委員會授權(quán)檢察機關(guān)在試點地區(qū)探索環(huán)境公益訴訟實踐。隨后，最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，檢察機關(guān)開始探索在全國試點地區(qū)開展環(huán)境公益訴訟的實踐。環(huán)境公益訴訟的實踐可以分為兩大類：第一類是社會組織開展環(huán)境公益訴訟的實踐；第二類是檢察機關(guān)探索環(huán)境公益訴訟的實踐。本文重點分析社會組織開展的環(huán)境公益訴訟實踐。

一、我國環(huán)境公益訴訟歷程

環(huán)境公益訴訟制度在完善環(huán)境立法體系、強化行政執(zhí)法監(jiān)督、提升全社會守法意識等方面都具有重要作用。我國環(huán)境公益訴訟制度發(fā)展經(jīng)歷了理論研究、個案探索、立法推動、全國推廣四個階段。

（一）理論研究為主、個案探索和立法呼吁為輔階段：2007年之前

2007年之前，環(huán)境法學界對環(huán)境公益訴訟制度多有研究。制度構(gòu)建主要借鑒美國公民訴訟制度。地方開始環(huán)境公益訴訟個案的實踐。從1995年到2007年，環(huán)境公益訴訟個案的數(shù)量平均每年不到2起，其中以海洋漁業(yè)相關(guān)部門為原告提起的海洋溢油污染損害賠償訴訟為主。

2005年，面對環(huán)境日益惡化的現(xiàn)狀，“自然之友”深感作為民間環(huán)保組織推動環(huán)境保護工作的無力，因此，其創(chuàng)始會長、時任全國政協(xié)委員的梁從誡先生提交一份《盡快建立健全環(huán)保公益訴訟制度》的提案，呼吁我國進行環(huán)境公益訴訟制度的立法，以期環(huán)保組織能夠通過法律途徑保護環(huán)境。

（二）個案探索階段：2008年至2012年

2008年至2012年，中華環(huán)保聯(lián)合會、貴陽公眾環(huán)境教育中心、“自然之友”等環(huán)保組織開始探索公益訴訟個案實踐。2008年公益訴訟個案的數(shù)量達到5件，到2012年更是達到14件。

“自然之友”提起的第一個公益訴訟案件是在2011年。2011年8月，云南曲靖陸良化工鉻鹽廠將危險廢物鉻渣違法傾倒在水庫旁、山林里，被微博、媒體曝光，當時“自然之友”了解到該情況后立即趕到現(xiàn)場調(diào)查，發(fā)現(xiàn)除了上述違法傾倒的鉻渣，在珠江源頭南盤江畔還堆有幾十萬噸的鉻渣。核實情況后，“自然之友”于9月聯(lián)合另一家環(huán)保組織“重慶綠色志愿者聯(lián)合會”共同提起了公益訴訟，后曲靖市環(huán)保局也加入作為共同原告。10月，曲靖市中級人民法院受理此案。

上述實踐為環(huán)境公益訴訟制度在法律上如何構(gòu)建提供了豐富的可供剖析的案例。在之后《民事訴訟法》《環(huán)境保護法》修改時，環(huán)境公益訴訟主體資格成為爭論焦點。曲靖案成為很典型的案例，說明更廣泛的環(huán)保組織可以成為環(huán)境公益訴訟的原告，而不應(yīng)該將公益訴訟主體資格做過于嚴苛的限制。

（三）全國立法階段：2012年至2014年

1.《民事訴訟法》修改

2012年，《民事訴訟法》修改時，關(guān)于民事公益訴訟制度如何規(guī)定成為討論焦點。修改草案將有權(quán)提起公益訴訟的主體界定為“法律規(guī)定的機關(guān)、有關(guān)社會團體”。當時，“自然之友”、重慶綠色志愿者聯(lián)合會等公開致信全國人大常委會，呼吁“要么重新設(shè)計公益訴訟條款，把原告主體范圍的表述修改為‘有關(guān)社會組織、國家機關(guān)’，要么整體取消公益訴訟規(guī)定，僅作原則性宣言，保住環(huán)境司法改革試點所取得的寶貴探索成果。”

根據(jù)《慈善法》《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，我國非盈利社會組織分為三類：社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)（《慈善法》實施之前稱為“民辦非企業(yè)”）、基金會。從事環(huán)保公益的已注冊民間組織，絕大多數(shù)是社會服務(wù)機構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行的《社會團體登記管理條例》，社會團體的注冊登記，除了要面臨尋找政府主管單位的困難之外，還要面臨同區(qū)域同行業(yè)不能新注冊的限制。由于許多地方都有由政府部門舉辦的行政色彩較濃的地方環(huán)保協(xié)會，實際上自發(fā)的環(huán)保組織極少能注冊成為社會團體。在2012年之前，活躍在各地環(huán)保領(lǐng)域的有生力量，很多都是民間自發(fā)成立的民辦非企業(yè)單位。在貴陽市和云南省兩地的司法實踐中都受理了由民辦非企業(yè)單位提起的環(huán)境公益訴訟。

考慮到對上述規(guī)定中社會團體的范圍有不同認識，法律委員會建議將這一條中“有關(guān)社會團體”修改為“有關(guān)組織”。哪些組織適宜提起公益訴訟，可以在制訂相關(guān)法律時作出進一步明確規(guī)定，還可以在司法實踐中逐步探索。

新通過的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@標志著在全國性立法上確立了環(huán)境民事公益訴訟制度。

2.《環(huán)境保護法》修改

2012年至2014年，《環(huán)境保護法》修正案歷經(jīng)全國人大常委會四次審議通過。此次修法，對我國環(huán)境法治的推進具有歷史性意義。“自然之友”密切關(guān)注、全程參與該法的修訂工作，通過召開研討會、遞交立法意見、尋求全國人大代表及政協(xié)委員提交兩會提案等多種方式，為該法公益訴訟制度如何建構(gòu)建言獻策。

2013年6月26日，《環(huán)境保護法》修訂草案二審稿中規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟。”此規(guī)定引發(fā)社會激烈爭議?！白匀恢选敝滦湃珖舜蟪Ｎ瘯J為該項立法建議“理論上無依據(jù)，立法上不科學，實踐中難操作，社會影響有倒退，強烈反對采納該項立法建議?！绷硪患颐耖g環(huán)保組織“自然大學”發(fā)起連署信“人人有權(quán)提起公益訴訟”。媒體界反響強烈。在審議該法的全國人大常委會會議閉幕式上，張德江委員長講話中特別提到，修改《環(huán)境保護法》，“要廣泛聽取各方面意見，積極回應(yīng)社會關(guān)切，下功夫把環(huán)保法修改好完善好”。會后，《環(huán)保法》再次向社會公開征集意見。

2013年10月，該法修訂草案三審，其中關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的修改如下：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟?！薄白匀恢选痹俅沃滦帕⒎C構(gòu)，認為對環(huán)境公益訴訟主體限定仍過于嚴格。經(jīng)過有關(guān)記者檢索，能夠滿足環(huán)保公益訴訟主體要求的環(huán)保組織主要有中華環(huán)保聯(lián)合會總會、中國環(huán)境科學學會、中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、中國生態(tài)文明研究與促進會等幾家“中”字頭全國性社會團體。該立法建議將所有的地方社會組織排除在外，顯然缺乏合理的依據(jù)。環(huán)境問題具有區(qū)域性，當?shù)氐沫h(huán)境問題更大程度上關(guān)乎當?shù)厝说沫h(huán)境權(quán)益，當?shù)丨h(huán)保組織不應(yīng)排除在環(huán)境公益訴訟主體之外。

環(huán)境公益訴訟制度的整個立法過程，始終貫穿著“收緊”和“放開”兩種截然相反的聲音。在進行環(huán)境公益訴訟立法之前，司法實踐已經(jīng)在進行探索，并對環(huán)境公益訴訟的資格持“放開”的態(tài)度。環(huán)境公益訴訟原告除了檢察院、環(huán)保組織，甚至還有個人。

2014年兩會期間，“自然之友”起草并通過人大代表遞交了《關(guān)于完善環(huán)境公益訴訟制度的建議》，呼吁環(huán)境公益訴訟的主體資格應(yīng)該盡可能地放開，讓更多的社會力量能夠通過司法途徑來監(jiān)督環(huán)保法律的執(zhí)行。

2014年4月，《環(huán)境保護法》四審?fù)ㄟ^，環(huán)境公益訴訟條款相較于環(huán)保法二審稿和三審稿放寬了環(huán)境公益訴訟的主體資格。

（四）公益訴訟個案實踐全國推動階段：2014年底至今

新環(huán)保法于2015年1月1日生效實施，意味著環(huán)境公益訴訟個案可以依法在全國開展。據(jù)“自然之友”統(tǒng)計，2015年，全國有9家環(huán)保組織提起的37起環(huán)境公益訴訟個案獲法院受理；2016年，全國有14家環(huán)保組織提起的59起環(huán)境公益訴訟個案獲法院受理。無論從參與的環(huán)保組織到個案數(shù)量，2016年均比上一年有較大幅度提升。

除了環(huán)保組織，全國人民代表大會常務(wù)委員會于2015年7月授權(quán)檢察機關(guān)在試點地區(qū)探索環(huán)境公益訴訟實踐。2017年6月《民事訴訟法》修改，第五十五條增加一款：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

同時，《行政訴訟法》修改，在第二十五條增加一款：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。這意味著人民檢察院依法成為環(huán)境公益訴訟的重要起訴主體之一。

二、“自然之友”典型公益訴訟案例分析

2014年下半年，“自然之友”開始在全國全面展開環(huán)境公益訴訟個案的實踐。截至2017年11月，“自然之友”在全國共提起32起公益訴訟個案，包括大氣污染類11起、水污染類6起、土壤污染類7起、生態(tài)破壞類8起，其中立案25起，審結(jié)7起。

（一）大氣污染類公益訴訟

近幾年，大氣污染成為我們的“心肺之患”，呼吸到新鮮的空氣成了奢侈品，人們的健康受到威脅。為此，“自然之友”嘗試用公益訴訟的方式推動廢氣污染源達標排放。

工業(yè)廢氣長期持續(xù)超標排放類公益訴訟案件

大氣污染主要來源于工業(yè)廢氣。為推動工業(yè)廢氣達標排放，“自然之友”在2016年提起了數(shù)起該類訴訟，其中包括訴山東金嶺化工有限公司、中石油吉林石化有限公司、連云港堿業(yè)有限公司、鞍鋼集團齊大山分公司等。這四個企業(yè)均被環(huán)保部列為廢氣類國家重點控制污染源——廢氣排放長期持續(xù)超標排放達一年以上，且截至起訴時仍在超標排放。

針對這四個企業(yè)的訴訟請求也一樣，請求法院判令其停止侵害，即達標排放，賠償大氣污染治理費用。目前，訴山東金嶺案已經(jīng)調(diào)解結(jié)案，被告賠償300萬并達標排放；訴連云港堿業(yè)案已經(jīng)開庭審理，正在等待結(jié)果；訴中石油吉林石化案正處于鑒定評估階段。

訴現(xiàn)代汽車尾氣超標排放案

大氣污染的另一重要污染源是汽車尾氣。2016年，“自然之友”調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代汽車進口到中國的一款汽車因超標排放被北京市環(huán)保局處罰。為使企業(yè)承擔其應(yīng)該承擔的環(huán)境民事責任，“自然之友”搜集證據(jù)后提起了環(huán)境公益訴訟，請求法院判令其在達標排放前停止銷售該款汽車、已經(jīng)售出的汽車應(yīng)該召回維修、賠償大氣污染治理成本等。目前，該案已在北京市第四中級人民法院開庭審理，正在等待審理結(jié)果。

希望通過此案能夠讓公眾意識到汽車尾氣排放亦是重污染天氣成因之一，呼吁每個人盡量低碳出行，真心實意，身體力行，從身邊小事做起，減少對環(huán)境的影響。

（二）水污染類公益訴訟——以江蘇泰州廢酸傾倒案為例

1.案件背景     

2011年至2013年，泰興市6家化工企業(yè)將廢酸委托給沒有危廢處理資質(zhì)的皮包公司，后者用改裝的船舶，將兩萬多噸廢酸偷偷倒入長江中，造成嚴重污染。2014年8月，14人因犯環(huán)境污染罪被判以2年至5年有期徒刑。2014年9月10日，泰州市中院公開審理了原告泰興市環(huán)保聯(lián)合會訴6家企業(yè)的環(huán)境公益訴訟案件，判決6家企業(yè)承擔共計1.6億余元環(huán)境修復(fù)費用。

2014年10月，“自然之友”接到舉報，江蘇泰興廢酸傾倒刑事案件中的被告人戴某、姚某等曾經(jīng)供述，除了上述六家企業(yè)，泰州市沃愛特化工有限公司、中丹化工、泰興市橡膠化工廠等三企業(yè)也在明知戴某等無處理資質(zhì)和處理能力的情況下，仍將其生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢酸以補貼一定款項的形式交予其處置，并被其傾倒至如泰運河、古馬干河。

“自然之友”于2014年11月12日提起訴訟。然而，本案的立案卻經(jīng)歷了復(fù)雜的過程。在2015年1月15日，泰州市中級人民法院依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條之規(guī)定，裁定不予受理。理由是，認為自然之友“并非專門從事環(huán)境保護公益的社會組織，而是從事環(huán)境研究的研究機構(gòu)，起訴人并非《中華人民共和國民事訴訟法》所規(guī)定的有關(guān)組織，故本案不符合環(huán)境公益訴訟的受理條件”。

“自然之友”不服一審裁定，提起上訴。2015年5月15日，江蘇省高院裁定撤銷泰州中院上述不予立案的裁定，并由泰州中院立案受理。需要說明的是，由于本案在新修訂的《環(huán)境保護法》生效之前起訴，只能依據(jù)《民事訴訟法》起訴。在2015年1月1日新環(huán)保法生效后，環(huán)保組織提起公益訴訟立案難的問題在很大程度上得以解決。

2015年10月，因被告之一中丹化工向法院申請將三被告分開審理，一個案件被拆分成三個案件。2015年12月10日，泰州中院組織了三個案件的證據(jù)交換。在證據(jù)交換前后，“自然之友”分別向法院遞交了調(diào)取相關(guān)證據(jù)的申請，獲法院同意。2016年3月16日，泰州市中院組織了第二次證據(jù)交換。2016年3月31日，三案開庭審理。

開庭審理之前，被告之一中丹化工曾主動表示可以調(diào)解，但由于原被告雙方的分歧較大，未能繼續(xù)下去。開庭審理之后，中丹化工又主動要求調(diào)解，“自然之友”希望通過調(diào)解運用公益信托的方式解決賠償金的管理使用問題。經(jīng)過數(shù)次談判，2016年8月8日，在法院的主持下達成調(diào)解協(xié)議，中丹化工賠償100萬元，進入泰州環(huán)保公益金專用賬戶。

另外，中丹化工自愿與長安信托有限責任公司達成信托協(xié)議，拿出100萬元設(shè)立公益信托（慈善信托）賬戶，用于江蘇省特別是泰州地區(qū)的環(huán)境保護公益事業(yè)。該信托成立了由社會各界代表組成的決策委員會，負責管理資金的使用計劃。2017年5月3日，該信托第一次決策委員會大會召開，審批“合一綠學院”作為該信托的合作伙伴，并批準其項目計劃。2017年5月15日，“合一綠學院”啟動招募項目具體執(zhí)行伙伴。

2016年9月，泰州市中院判決泰州市沃愛特化工有限公司賠償174.96萬元至泰州市環(huán)保公益金專業(yè)賬戶。

2016年9月，法院向原告聲明，由于缺乏證據(jù)證明泰興市橡膠化工廠排放的廢液為危險廢物——廢酸，且無證據(jù)證明該廢液的危害性，因此，建議原告撤訴。原告“自然之友”咨詢多位專家后，仍無法證明被告排放廢液的危害性，且該企業(yè)早已停止產(chǎn)生該廢液，遂提出撤訴申請，法院裁定予以準許。

2.本案意義

首先，環(huán)境保護公益組織作為公益訴訟的原告被司法系統(tǒng)所普遍接受需要時間。此案在新《環(huán)境保護法》實施之前起訴，立案階段經(jīng)歷了不予立案、上訴裁定予以立案的復(fù)雜過程，耗時10個月才進入實體審理程序。在該案一審裁定中，法院認為原告“自然之友”是研究機構(gòu)，不是專門從事環(huán)保公益的社會組織，因此，不符合環(huán)境公益訴訟的主體資格。這說明司法系統(tǒng)對環(huán)境保護公益組織的了解非常有限。

“自然之友”是我國最早成立的具有全國影響的環(huán)境保護公益組織，但大部分法院對它卻很陌生，以至于本案一審法院僅憑其注冊的名字“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所”來判斷其不是環(huán)保公益組織。

現(xiàn)在，我國公益組織的發(fā)育尚不完善，在社會治理中發(fā)揮的作用比較有限，與立法、行政和司法系統(tǒng)的聯(lián)結(jié)較少，司法系統(tǒng)尤甚。因此，司法系統(tǒng)對社會組織作為公益訴訟的原告的接受需要一個過程。新《環(huán)境保護法》實施之后，“自然之友”提起的另一個案件——福建南平開礦毀林生態(tài)破壞案被最高院列為指導案例，這有助于提高司法系統(tǒng)對環(huán)境保護公益機構(gòu)的認識。

其次，運用公益信托制度管理公益訴訟賠償款的探索。原告在與被告之一中丹化工調(diào)解談判過程中，對用慈善信托的方式管理賠償款達成了一致。而法院認為泰州市已成立環(huán)保公益金專項賬戶，且之前判決的案件的賠償款已經(jīng)進入該專項賬戶，因此堅持該賠償款應(yīng)進入該專項賬戶。我們了解發(fā)現(xiàn)，該公益金專項賬戶尚缺乏使用管理制度，且之后的管理監(jiān)督機制也不明朗。后中丹化工同意在賠償100萬進入該專項賬戶的同時，自愿拿出100萬元設(shè)立公益信托，用于江蘇特別是泰州地區(qū)的環(huán)境保護公益事業(yè)。目前此項探索正在順利推進中。

公益信托管理賠償款的優(yōu)勢是明顯的。第一，公益信托有明確的法律依據(jù)和較完善的法律制度，我國的《信托法》專章規(guī)制了公益信托制度，《慈善法》明確了慈善信托屬于公益信托，并進一步完善了公益信托制度，改審批制為備案制，大大推動了公益信托的實踐；

第二，公益信托有嚴格的管理制度，專項賬戶保證資金的獨立和安全，由相關(guān)社會各界代表組成的決策委員會作為決策機構(gòu)管理資金的使用，監(jiān)察人員享有法定權(quán)利監(jiān)督資金的使用；

第三，運用現(xiàn)有的公益信托制度，調(diào)動社會資源，可以有效地保障公益信托資金用于社會公益的目的。因此，應(yīng)該鼓勵運用公益信托制度來管理公益訴訟賠償款的探索。

（三）土壤污染類公益訴訟——以常州市常隆地塊污染系列案件為例

防治土壤污染，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人民群眾身體健康。土壤污染問題與大氣、水污染問題同樣受到全社會關(guān)注，土壤污染防治作為重大環(huán)境保護和民生工程，已經(jīng)納入國家環(huán)境治理體系。2005年至2013年我國首次開展的土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地超標點位為19.4%，土壤污染已成為亟需解決的重大環(huán)境問題和全面建成小康社會的突出問題。

1.案件背景

位于江蘇省常州市的常隆化工有限公司、常宇化工有限公司、江蘇華達化工集團有限公司（原常州市華達化工廠）三企業(yè)原廠址（簡稱“常隆地塊”）占地面積26.2萬平方米。因三企業(yè)分別長期生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)藥、染料中間體等有毒化工產(chǎn)品，且其生產(chǎn)過程中危險廢物管理等環(huán)境保護措施不當，嚴重污染了常隆地塊及周邊環(huán)境。三企業(yè)于2010年左右搬離，但卻均未對該污染地塊進行治理修復(fù)。

2011年至2013年，當?shù)卣M織調(diào)查，發(fā)現(xiàn)該地塊土壤及地下水污染嚴重，該土地必須在修復(fù)后方可投入使用。2015年，因修復(fù)工程未按照修復(fù)方案中要求建立密閉大棚，致使毒氣散發(fā)造成嚴重后果。2015年9月，常州外國語學校搬入距離常隆地塊僅一條馬路之隔的新校址后，該校多名學生身體出現(xiàn)不適反應(yīng)，前后有數(shù)百名學生體檢查出皮炎、濕疹、支氣管炎、血液指標異常、白細胞減少等異常癥狀，發(fā)生了媒體廣泛報道的“常州外國語學校污染事件”。

“自然之友”經(jīng)過調(diào)查，先后啟動兩個訴訟，第一個訴訟是起訴常隆化工等三化工企業(yè)，請求法院判令其承擔治理修復(fù)常隆地塊的責任；另一個訴訟是起訴修復(fù)公司，請求法院判令其承擔因修復(fù)造成二次污染的責任。訴常隆化工三企業(yè)的訴訟一審敗訴，“自然之友”及共同原告中國綠色發(fā)展與生物多樣性保護基金會已上訴到江蘇省高院。

 2.本案意義

土壤污染治理與修復(fù)的責任主體應(yīng)如何規(guī)制。在訴常隆化工等三企業(yè)案件中，該污染地塊治理和修復(fù)的責任主體界定是焦點問題。原告認為該污染地塊的治理和修復(fù)責任主體是造成污染的三化工企業(yè)，被告認為土地已經(jīng)交給國家，不再承擔治理修復(fù)的責任，一審法院卻對此沒有裁判，以政府正在組織修復(fù)、維護社會公共利益的目的正在逐步實現(xiàn)為由駁回原告訴訟請求，此裁判實質(zhì)回避了本案的焦點問題。

《土壤污染防治法》正在制定。形成環(huán)境保護良性法律秩序的關(guān)鍵是讓污染者擔責原則落到實處，對土壤污染治理和修復(fù)的責任主體和責任承擔機制的明確界定應(yīng)該是本法核心規(guī)制內(nèi)容之一。只有在法律里明確界定了責任主體和責任承擔機制，才能有效地規(guī)范法律主體的行為。明確界定責任主體，充分貫徹污染者負擔原則，才能使有關(guān)責任方有充分的注意義務(wù)，采取必要預(yù)防措施，防止新的污染產(chǎn)生；才能明確修復(fù)和賠償?shù)呢熑沃黧w，而不是“企業(yè)污染、政府買單、百姓受害”。

國家環(huán)保部于2016年12月制定通過的《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》第十條對責任主體做了規(guī)定，并且明確對土壤污染治理與修復(fù)實行終身責任制。

土壤污染治理和修復(fù)的責任主體規(guī)制應(yīng)該成為正在制定的《土壤污染防治法》的核心內(nèi)容之一，為此，“自然之友”在提交給全國人大常委會的《土壤污染防治法》的立法建議中，關(guān)于主體責任規(guī)制的建議如下：

依據(jù)“污染者擔責”原則，同時考慮到最大程度地維護公共利益的需要和責任追究的可行性，明確責任主體。具體可以參考《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》在本法中確定污染責任主體的認定：

造成土壤污染的單位或者個人應(yīng)該承擔污染調(diào)查、風險評估、風險管控、治理與修復(fù)的責任。造成土壤污染的單位發(fā)生變更，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位承擔相關(guān)責任。

土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，環(huán)境調(diào)查、風險評估、風險管控、治理與修復(fù)的責任主體需明確約定，約定的責任人能力不足以承擔相關(guān)責任的，由另一方承擔補充責任；無明確約定的，由土地使用權(quán)受讓人和轉(zhuǎn)讓人承擔連帶責任。

土地使用權(quán)因被土地儲備部門收回等原因終止的，由原土地使用權(quán)人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔相關(guān)責任。土壤污染治理與修復(fù)實行終身責任制。

地方人民政府環(huán)境保護主管部門可以基于保護公共利益的需要，對污染土壤進行環(huán)境調(diào)查、風險評估、風險管控、治理與修復(fù)。地方人民政府在進行上述活動前，應(yīng)該將相應(yīng)的方案告知相關(guān)責任主體，相關(guān)責任主體可以在接到告知的一個月內(nèi)對方案提出建議，地方人民政府應(yīng)該對建議采納情況書面回復(fù)。地方人民政府采取上述代為治理行為過程中或之后，可以向相關(guān)責任主體索賠。

（四）生態(tài)破壞類公益訴訟 

福建南平采礦毀林生態(tài)破壞案

2015年1月1日，新《環(huán)境保護法》實施第一天，福建省南平市中級人民法院（以下簡稱“南平中院”）正式受理了由“自然之友”、福建省綠家園環(huán)境友好中心（以下簡稱福建綠家園）訴謝某等四人的生態(tài)破壞環(huán)境公益訴訟案，這標志著環(huán)境公益訴訟新時代的開啟。

謝某等四人在未經(jīng)采礦權(quán)審批管理機關(guān)審批、未依法取得占用林地許可證的情況下，從山頂剝山皮、開采礦石并將產(chǎn)生的棄石往山下傾倒，造成林地原有植被嚴重毀壞。2015年10月，南平中院開庭宣判：四被告在判決生效之日起五個月內(nèi)恢復(fù)被破壞的28.33畝林地功能，在該林地上補種林木并撫育管護三年，如不能在指定期限內(nèi)恢復(fù)林地植被，則共同賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費用110.19萬元；共同賠償生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失127萬元，用于原地生態(tài)修復(fù)或異地公共生態(tài)修復(fù)；共同支付原告“自然之友”和福建綠家園支出的評估費、律師費等16.5萬余元。一審宣判后，被告謝某等提起上訴。福建省高級人民法院二審駁回上訴，維持原判。

此案被列為2015年指導案例，其判決具有重要意義。第一，該制度確定了環(huán)保組織可以異地起訴，如在北京的環(huán)保組織“自然之友”可以在全國各地起訴；第二，該判決不僅責令被告承擔修復(fù)的責任，而且要賠償造成生態(tài)破壞開始到生態(tài)完全修復(fù)期間的生態(tài)服務(wù)功能損失；第三，原告的辦案成本由被告來承擔。

廣東南嶺國家級自然保護區(qū)內(nèi)違法修路生態(tài)破壞案

南嶺國家級自然保護區(qū)位于乳源瑤族自治縣與湖南省交界地帶，是廣東省最大面積的國家級自然保護區(qū)，是廣東省北部的生態(tài)屏障，主要保護對象為中亞熱帶常綠闊葉林和珍稀瀕危野生動植物及其生活環(huán)境。

2010年10月起，廣東南嶺森林景區(qū)管理有限公司在廣東南嶺國家級自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)西北部的老蓬至石坑崆之間野蠻炸山、推土修路。大量森林植被被掩埋，石坑崆山體被嚴重破壞。之后，因環(huán)保志愿者反對，一度停工。

2016年元旦，被告又開始施工?！白匀恢选睆漠?shù)丨h(huán)保組織“鳥獸蟲木”處獲知該情況后提起公益訴訟；請求法院判令該公司立即停止在南嶺國家級自然保護區(qū)核心區(qū)老蓬至石坑崆之間修建公路，承擔修復(fù)生態(tài)環(huán)境和賠償生態(tài)服務(wù)功能期間損失的責任，并在省級以上媒體賠禮道歉。

該案于2016年底在法院主持下達成調(diào)解協(xié)議，被告所修公路禁止投入旅游等使用，賠償500萬元修復(fù)違法修路造成的生態(tài)破壞，如尚不足以修復(fù)生態(tài)，仍繼續(xù)承擔修復(fù)費用，整個修復(fù)過程接受原告、支持起訴單位及社會的監(jiān)督。

本案例是自然保護區(qū)遭受破壞的典型案例。通過調(diào)解結(jié)案，有利于案件的執(zhí)行。目前，該案正在執(zhí)行過程中，違法所修公路已經(jīng)禁止投入旅游使用，修路所造成的生態(tài)破壞正在逐步修復(fù)。

云南紅河中上游綠孔雀棲息地保護公益訴訟案

2017年3月，環(huán)保組織“野性中國”在野外調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，國家一級保護動物、瀕危物種綠孔雀的重要棲息地處于戛灑江一級水電站蓄水以后的淹沒區(qū)內(nèi)。綠孔雀自2009年起被世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）紅色名錄評為瀕危（EN）物種。

在2017年5月22日發(fā)布的《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》中，綠孔雀被列為極危物種。綠孔雀在中國僅分布于云南省，現(xiàn)存數(shù)量少于500只。目前，僅有紅河流域上游干流的雙柏縣和新平縣的石羊江及其支流是綠孔雀最后一片面積較大、相對連續(xù)、完整的棲息地。

戛灑江水電站的建設(shè)，不僅會吞噬綠孔雀殘存生境，淹沒綠汁江、石羊江、戛灑江、小江河沿河谷分布的季雨林、熱帶雨林植被，還會危害陳氏蘇鐵（國家一級保護植物）、黑頸長尾雉（國家一級保護動物）、蟒蛇（國家一級保護動物）、綠喉蜂虎（國家二級保護動物）、褐漁鸮（國家二級保護動物）、千果欖仁（國家二級保護植物）等多種珍稀保護物種的生存，對于紅河流域僅存的且保存較為完整的干熱河谷季雨林生態(tài)系統(tǒng)造成極大破壞。

該水電站建設(shè)項目的環(huán)境影響評價從程序上到實體上均存在重大問題。經(jīng)過數(shù)次調(diào)查，專家評估認為該水電站建設(shè)施工和淹沒區(qū)域生態(tài)價值極高，生物多樣性極其豐富，水電站的建設(shè)會淹沒綠孔雀重要棲息地和季雨林?！白匀恢选痹谂e報到相關(guān)部門而未能推動有效解決后提起了環(huán)境公益訴訟，楚雄州中級人民法院很快受理了該案件?，F(xiàn)在，該大壩已停工，但如何有效保護綠孔雀及其完整棲息地，仍然任重而道遠。

本案不同于之前訴訟之處在于，它是預(yù)防性訴訟，損害的后果尚未造成，起訴的目的是為避免水電工程對野生動物重要棲息地造成毀滅性影響。這也是首次將環(huán)境公益訴訟的方式運用于野生動物棲息地的保護。

三、展望

經(jīng)過近40年的經(jīng)濟和社會高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的承載力達到極限，環(huán)境保護從口號到終身負責制，損害擔責時代已經(jīng)到來。2017年6月，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》修改，提起環(huán)境公益訴訟成為檢察機關(guān)的法定職責，檢察機關(guān)可以依法提起環(huán)境行政公益訴訟。省級政府亦在探索生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。環(huán)境追責越來越嚴格，唯有環(huán)境風險意識高、環(huán)境社會責任感強的市場主體才能在市場競爭中立于不敗之地。

黨的十九大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻。

各級政府機關(guān)亦應(yīng)轉(zhuǎn)變之前經(jīng)濟發(fā)展為唯一工作重點的觀念和態(tài)度，貫徹落實生態(tài)文明的指導思想，深入學習黨的十九大精神，將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，留下藍天、保住綠水青山，才是對當代和子孫后代負責的可持續(xù)發(fā)展方式。

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