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環(huán)境公益訴訟辨析

來(lái)源：泰然健康網(wǎng) 時(shí)間：2024年12月14日 13:18

　　內(nèi)容提要: 我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟研究過(guò)于關(guān)注技術(shù)細(xì)節(jié)和制度設(shè)計(jì)，而忽視了一些本該作為環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的理論核心問題?；诜ㄔ簩?duì)4起環(huán)境公益訴訟迥然不同的處理，我們需要從性質(zhì)、原告主體和客體三個(gè)層面對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行系統(tǒng)反思。從性質(zhì)上看，我們不能再陷入傳統(tǒng)訴訟制度理論的窠臼，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的二分法必然產(chǎn)生法理邏輯上的矛盾、遭遇現(xiàn)實(shí)的困境，環(huán)境公益訴訟應(yīng)是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分;從原告主體看，檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體;從客體看，環(huán)境公益訴訟需要應(yīng)對(duì)的是行為“對(duì)環(huán)境的損害”，不宜將“對(duì)人的損害”納入環(huán)境公益訴訟的范疇。

　　環(huán)境公益訴訟是近年來(lái)環(huán)境法學(xué)界和環(huán)境保護(hù)實(shí)務(wù)界高度關(guān)注的問題。不少學(xué)者和環(huán)境保護(hù)人士為建立環(huán)境公益訴訟制度做出了巨大的努力，對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了各方面的研究，也發(fā)表了不少成果。但是，若以法律思維方式仔細(xì)分析我國(guó)現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟研究，不難發(fā)現(xiàn)這些研究過(guò)于關(guān)注技術(shù)細(xì)節(jié)和制度設(shè)計(jì)，卻忽視了一些本該作為環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的理論核心問題——環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、環(huán)境公益訴訟的原告主體、環(huán)境公益訴訟的客體。以下筆者從建立我國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度的角度出發(fā)，就上述問題進(jìn)行辨析，以期能為立法和司法實(shí)踐提供有實(shí)效的指導(dǎo)。

　　一、導(dǎo)言：?jiǎn)栴}的提出

　　在我國(guó)，公益訴訟理論還是一個(gè)爭(zhēng)論不休的問題，但實(shí)踐早已走在了前面。近年來(lái)，各方面人士向法院提起了大量的公益訴訟，其中有不少是環(huán)境公益訴訟。以下是幾個(gè)具有典型意義的環(huán)境公益訴訟案例：

　　案例1：2000年12月30日，山東省青島市300名市民以經(jīng)青島市規(guī)劃局批準(zhǔn)的在音樂廣場(chǎng)北側(cè)建立住宅區(qū)的做法破壞了廣場(chǎng)的景觀、侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由將青島市規(guī)劃局告上了法庭。法院受理了此案，認(rèn)為青島市民具有主體資格。①

　　案例2：2002年6月，浙江省杭州市農(nóng)民陳法慶以行政不作為為由將杭州市余杭區(qū)環(huán)保局告上法庭，認(rèn)為環(huán)保局沒有對(duì)制造粉塵、噪音的石礦企業(yè)進(jìn)行處理，法院判決駁回起訴。2003年12月，陳法慶又以同一事由將浙江省人民政府和浙江省環(huán)保局告上法庭，法院未受理此案。②

　　案例3：2003年2月，浙江省杭州市律師金奎喜向杭州市西湖區(qū)人民法院起訴杭州市規(guī)劃局，要求規(guī)劃局撤銷老年大學(xué)項(xiàng)目許可證以保護(hù)西湖景區(qū)名勝，法院未受理此案。③

　　案例4：2007年3月，福建省廈門市市民林雷將公益公交、特運(yùn)順聯(lián)、白鶴友誼3家公交公司告上法庭。林雷認(rèn)為，3被告運(yùn)營(yíng)的公交車超標(biāo)排放黑煙、污染空氣，對(duì)他的健康造成了損害，3被告已經(jīng)構(gòu)成侵權(quán)。林雷要求法院判令3被告公開道歉，并賠償他人民幣1元的損失。法院受理了此案，但一審判決林雷敗訴。④

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　　這4起案件，有2起法院受理了，有2起法院未受理。法院不受理這2起案件的理由都是原告不具備訴訟主體資格。這表明：被理論界認(rèn)為都是環(huán)境公益訴訟的案件，法院卻作出了不同的認(rèn)定。這就給理論界提出了幾個(gè)值得思考的問題：(1)都是以保護(hù)環(huán)境為訴由的案件，為什么有的原告被認(rèn)定具有訴訟主體資格，而有的原告又被認(rèn)定不具有訴訟主體資格呢?認(rèn)定原告是否具有訴訟主體資格的依據(jù)又是什么呢?哪些人具有訴訟主體資格呢?(2)那些被認(rèn)定具有訴訟主體資格的原告，其所代表的利益到底是私人利益還是公共利益?這兩種利益之間有何關(guān)系?從表面上看，之所以會(huì)產(chǎn)生這些問題是因?yàn)槲覈?guó)的法院尚未采用公益訴訟理論。實(shí)際上，這些問題也正是目前環(huán)境公益訴訟理論研究存在的問題。如果說(shuō)環(huán)境公益訴訟制度是一種專門的制度，而我國(guó)現(xiàn)行的法律又未對(duì)之進(jìn)行規(guī)定，那么一旦案件進(jìn)入訴訟程序，原告的訴訟主體資格就都不應(yīng)該被認(rèn)定。但事實(shí)并非如此。這說(shuō)明，目前理論上所謂的環(huán)境公益訴訟還存在一些沒有解決的問題。筆者認(rèn)為，這些問題恰恰是我國(guó)建立真正的環(huán)境公益訴訟制度必須認(rèn)真對(duì)待的問題。

　　二、性質(zhì)之辨：有環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之分嗎?

　　我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度，是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)、相關(guān)團(tuán)體和個(gè)人，對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度。在這個(gè)界定的基礎(chǔ)上，學(xué)者們進(jìn)一步將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟即公民或組織針對(duì)其他公民或組織侵害環(huán)境公共利益的行為，請(qǐng)求法院提供民事性質(zhì)的救濟(jì)的訴訟。而環(huán)境行政公益訴訟則是公民或法人以行政機(jī)關(guān)的具體環(huán)境行政行為損害環(huán)境公共利益為由，向法院提起的司法審查之訴。⑤也有學(xué)者認(rèn)為，以被訴對(duì)象及訴訟目的來(lái)界定環(huán)境民事公益訴訟更為合理。例如，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)定義為：法定的組織或個(gè)人根據(jù)法律規(guī)定，為了保護(hù)社會(huì)環(huán)境公共利益對(duì)違反環(huán)境法律、侵害環(huán)境公共利益的一般民事主體，向法院提起訴訟要求其承擔(dān)民事責(zé)任，由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟。⑥這一觀點(diǎn)筆者也曾贊同并且采用過(guò)，但是，隨著對(duì)環(huán)境公益訴訟認(rèn)識(shí)的不斷深入，筆者對(duì)這種觀點(diǎn)產(chǎn)生了一些疑問，也正是這些疑問引發(fā)了筆者的進(jìn)一步思考。

　　從表面上看，將環(huán)境公益訴訟作環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的區(qū)分是有道理的，因?yàn)榄h(huán)境民事公益訴訟是平等主體之間的訴訟，環(huán)境行政公益訴訟是不平等主體之間的訴訟，這符合人們對(duì)民事訴訟和行政訴訟的一般理解。但是，如果按照訴訟法理論對(duì)我國(guó)目前所提起的各種環(huán)境公益訴訟案件認(rèn)真加以分析，便不難發(fā)現(xiàn)這一認(rèn)識(shí)后面存在著諸多問題。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

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　　1.我國(guó)學(xué)者大都認(rèn)為，公益訴訟起源于羅馬法，是相對(duì)于私益訴訟而言的。私益訴訟是指為了保護(hù)個(gè)人所有的權(quán)利的訴訟，僅特定人才可以提起;公益訴訟是指為了保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可以提起。⑦與私益訴訟相比，公益訴訟的目的在于主持社會(huì)正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益。意大利羅馬法學(xué)者彼德羅·彭梵得在考察了古羅馬的法律后認(rèn)為：“為維護(hù)公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民都有權(quán)提起它”。⑧按照羅馬法關(guān)于公益訴訟與私益訴訟劃分的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前所進(jìn)行的民事訴訟和行政訴訟均屬于私益訴訟的范圍。民事訴訟是為保護(hù)自己的利益自不待言?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這也充分說(shuō)明行政訴訟是公民、法人或者其他組織為維護(hù)自己的利益而提起的訴訟，并非出于主持社會(huì)正義、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的目的。[page]

　　2.所謂環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的劃分，是以被告是否國(guó)家行政機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)的，這種劃分忽略了原告的主體資格問題。的確，在行政訴訟中，被告恒定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員，但我們不能忽視的是，行政訴訟的原告也是有資格限制的，即他必須是行政管理行為的相對(duì)人，更具體地說(shuō)，他必須是具體行政行為的相對(duì)人。這一規(guī)定也與行政訴訟本質(zhì)上是私益訴訟直接相關(guān)。行政訴訟是近代法治國(guó)家的產(chǎn)物，其基本的理念是權(quán)力制衡，其本身就是一種私權(quán)保障措施，是私權(quán)對(duì)公權(quán)的限制，因此，相對(duì)人可以為自己的權(quán)益、也只能為自己的權(quán)益提起訴訟。而在環(huán)境公益訴訟中，原告所代表的也是公共利益，此時(shí)的訴訟已經(jīng)不再是私權(quán)限制公權(quán)的手段，而是兩個(gè)公權(quán)之間的博弈或?qū)?，或者說(shuō)是權(quán)力之間的制衡。環(huán)境公益訴訟已經(jīng)喪失了行政訴訟的本質(zhì)特性，如果僅僅因?yàn)楸桓媸菄?guó)家行政機(jī)關(guān)就認(rèn)為其是行政訴訟顯然不妥。

　　3.所謂環(huán)境民事公益訴訟，是基于原、被告是平等的主體這一認(rèn)識(shí)而得出的結(jié)論。但在理論界，凡論及環(huán)境公益訴訟無(wú)不提到美國(guó)公民訴訟的一個(gè)重要理論——“私人檢察長(zhǎng)”理論。⑨這里顯然就出現(xiàn)了一個(gè)矛盾：如果環(huán)境公益訴訟理論以“私人檢察長(zhǎng)”為依據(jù)，那么無(wú)論是公民個(gè)人還是法人團(tuán)體此時(shí)都是公共權(quán)力的代表，不再是私主體，其與被告不可能處在平等的地位上。如果環(huán)境公益訴訟不以“私人檢察長(zhǎng)”或者類似的公民個(gè)人獲得國(guó)家授權(quán)的名義提起訴訟，而只能以個(gè)人利益主體的名義提起訴訟，那么這個(gè)訴訟就不具有公益訴訟的性質(zhì)。因此，反倒可以說(shuō)，目前學(xué)者們所認(rèn)為的環(huán)境民事公益訴訟，恰恰是一種由法律確定的不平等主體之間的訴訟，因?yàn)樵娅@得了國(guó)家或法律的特別授權(quán)，可以代表公共利益。

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　　4.在德國(guó)，環(huán)境公益訴訟案件由行政法院受理。法律將行政法院受理的案件分為本我訴訟與利他訴訟或公益訴訟。其中，利他訴訟或公益訴訟依據(jù)的不是行政訴訟法，而是特別程序法。在德國(guó)目前還沒有承認(rèn)私人主體可以依據(jù)民事訴訟法提起公益訴訟，因?yàn)楦鶕?jù)德國(guó)法上的理論，私法與環(huán)境公益訴訟的目的是不相符的。⑩

　　至此，我們可以看出，依據(jù)羅馬法上的公益訴訟理論來(lái)觀察所謂的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，會(huì)出現(xiàn)一種完全違背訴訟法學(xué)原理的現(xiàn)象——環(huán)境民事公益訴訟因私主體獲得了國(guó)家特別授權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)而成為“不平等”的訴訟;而環(huán)境行政公益訴訟也因私主體獲得了國(guó)家特別授權(quán)而與國(guó)家行政機(jī)關(guān)具有相同性質(zhì)而成為“平等”的訴訟。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會(huì)中公民共同行為的有機(jī)組成部分。它“代表的是國(guó)家的政治意愿，即民權(quán)和共同體成員的主張和保護(hù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法機(jī)制或正當(dāng)組成或認(rèn)可的裁判所得以救濟(jì)和實(shí)施?；诖?，通過(guò)提供政府第三職能，即在權(quán)力和重要程度上與立法、行政這兩項(xiàng)職能地位相同的司法機(jī)關(guān)對(duì)公益作為回應(yīng)的政府機(jī)制”。(11)同時(shí)，這也可以解釋前述4起案件為什么到了法院會(huì)有不同的命運(yùn)：2起案件因?yàn)樘崞鸬氖撬揭嬖V訟而被受理;而另外2起案件之所以未被受理，一方面是因?yàn)樵鏇]有獲得國(guó)家的特別授權(quán)，另一方面是因?yàn)槲覈?guó)目前尚沒有為法律所認(rèn)可的公益訴訟制度，法院受理此類案件沒有法律依據(jù)。也正是在這個(gè)意義上，討論環(huán)境公益訴訟的原告的主體資格才具有了現(xiàn)實(shí)意義。

　　三、原告之辨：是檢察機(jī)關(guān)還是國(guó)家特定機(jī)關(guān)?

　　在我國(guó)，環(huán)境公益訴訟的必要性已獲得普遍承認(rèn)，但是關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格問題，還是有諸多爭(zhēng)議。除了前述的公民個(gè)人可以提起環(huán)境公益訴訟之外，有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是法定的公訴機(jī)關(guān)，因此，檢察機(jī)關(guān)也可提起環(huán)境公益訴訟而且是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。(12)

　　國(guó)家作為原告提起環(huán)境公益訴訟之所以有存在的必要，首先是因?yàn)閲?guó)家負(fù)有為全體公民保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，應(yīng)該在必要的時(shí)候通過(guò)訴訟途徑排除對(duì)環(huán)境的損害;其次是因?yàn)閭€(gè)人訴訟機(jī)制存在著不足。個(gè)人訴訟是一種勇敢者的訴訟，當(dāng)勇敢者缺位時(shí)就會(huì)導(dǎo)致環(huán)境損害所涉及的環(huán)境公共利益無(wú)法得到保護(hù)。因此，國(guó)家作為環(huán)境公益訴訟的一極必不可少。(13)

　　顯然，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的核心在于適格原告的選擇。認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是最恰當(dāng)?shù)脑V訟主體的觀點(diǎn)表面看來(lái)有些道理：檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律賦權(quán)的公訴機(jī)關(guān)，環(huán)境公益訴訟當(dāng)然應(yīng)該由檢察機(jī)關(guān)提出。環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)提起這種主張雖然注意到了檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)，但在相當(dāng)程度上卻忽視了通過(guò)訴訟手段維護(hù)環(huán)境公共利益的特殊性。環(huán)境公益訴訟顯然不是刑事訴訟，它不是國(guó)家追究和懲罰犯罪的基本訴訟途徑，而是國(guó)家以排除環(huán)境危害和賠償環(huán)境損害所帶來(lái)或可能帶來(lái)的環(huán)境損害為基本訴求，主要是通過(guò)追究環(huán)境污染或破壞責(zé)任人的民事責(zé)任來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境社會(huì)利益的保護(hù)和救濟(jì)的一種專門訴訟。莫諾·卡佩萊蒂教授認(rèn)為，司法長(zhǎng)官或檢察官可能在環(huán)境公益訴訟中起不到什么作用，為保護(hù)環(huán)境及“擴(kuò)散性片段利監(jiān)”，他傾向于創(chuàng)立專門的政府機(jī)關(guān)，這些政府機(jī)關(guān)都有資格提起禁止命令，有時(shí)也可提起損害賠償。(14)筆者以為，檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，理由如下：(1)根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。例如，《中華人民共和國(guó)憲法》第11條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第26—28條明確規(guī)定國(guó)家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。(15)因而，對(duì)于侵害公眾或國(guó)家環(huán)境資源權(quán)益的行為，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公眾受托人或國(guó)家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份提起公益訴訟，這也是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要形式之一。(2)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)不相符合。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，主要負(fù)刑事公訴之責(zé);作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其主要職能是對(duì)其他司法機(jī)關(guān)適用法律的行為和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。由此可見，我國(guó)現(xiàn)行法律并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。如果由檢察機(jī)關(guān)包攬公益損害時(shí)的保護(hù)之責(zé)，繞開現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定的由各個(gè)相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的體制而直接對(duì)應(yīng)私人，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會(huì)造成權(quán)力體系的混亂。(3)檢察機(jī)關(guān)不具備提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識(shí)與能力。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段，而這正是檢察機(jī)關(guān)所欠缺的。與檢察機(jī)關(guān)相比，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)更為適合提起環(huán)境公益訴訟。并且，環(huán)境糾紛所涉及的科學(xué)不確定性問題需要環(huán)境保護(hù)方面的政策性判斷。檢察機(jī)關(guān)在這方面與環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)相比同樣不夠?qū)I(yè)。簡(jiǎn)言之，環(huán)境糾紛解決的專業(yè)性決定了檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。[page]

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　　由于社會(huì)分工的細(xì)化，更由于新型社會(huì)利益的擴(kuò)散性和技術(shù)性，現(xiàn)代國(guó)家都不再將公訴權(quán)限于檢察機(jī)關(guān)。例如，美國(guó)聯(lián)邦交易委員會(huì)、英國(guó)公平交易局等機(jī)構(gòu)都曾代表社會(huì)公眾提起訴訟。(16)具體到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，美國(guó)環(huán)境保護(hù)局、州政府可以將那些違反者作為被告，向聯(lián)邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求責(zé)任者支付民事制裁金的訴訟;(17)英國(guó)也建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾進(jìn)行群體訴訟的制度。這些實(shí)踐表明，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有可行性，更重要的是，它符合環(huán)境公益保護(hù)及時(shí)性和預(yù)防性的要求。

　　在我國(guó)，《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求”。該法雖然并未提到環(huán)境公益的概念，但明確授權(quán)海洋監(jiān)督管理部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。在司法實(shí)踐中，陜西省商洛市中級(jí)人民法院對(duì)2000年9月29日發(fā)生在陜西省丹鳳縣的“9·29”特大氰化鈉泄漏丹江案的環(huán)境污染損害賠償作出判決，判定污染者賠償?shù)P縣政府因環(huán)境污染所受損失人民幣865.63萬(wàn)元。(18)2007年11月，貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院設(shè)立專門的環(huán)境法庭，受理了以貴陽(yáng)市兩湖一庫(kù)管理局為原告的環(huán)境公益訴訟案件。(19)這些立法和司法實(shí)踐值得我們好好總結(jié)與深入研究，而不能簡(jiǎn)單地從字面上的“公訴”來(lái)理解環(huán)境公益訴訟。

　　四、客體之辨：是“對(duì)人的損害”還是“對(duì)環(huán)境的損害”?

　　環(huán)境公益訴訟的目的顯然是公共利益的保護(hù)。但是，對(duì)于何謂公共利益，目前理論界并未達(dá)成共識(shí)，立法也未予統(tǒng)一。(20)這種情形在司法實(shí)踐中表現(xiàn)為出現(xiàn)了各種被冠以“公益訴訟”之名的糾紛。例如，前文列舉的4起案件，大致可分為3類：(1)純粹以個(gè)人名義提起的訴訟，如林雷狀告汽車公司要求賠償，是因?yàn)樗?gòu)買了各公司的車票并乘坐了這些公司的車;(2)以利益相關(guān)者的名義提起的訴訟，如青島市300名市民狀告規(guī)劃局，是因?yàn)樗麄兌际且魳窂V場(chǎng)周邊的居民，盡管有的與廣場(chǎng)并不比鄰，但都在附近，他們因與行政行為具有“法律上的利害關(guān)系”(21)而提起訴訟;(3)純粹以公共利益代表者的身份提起訴訟。在這3類訴訟中，前2類涉及個(gè)人利益或者集體利益與公共利益的重合。假設(shè)法院對(duì)這3類案件都予以受理，那么應(yīng)該適用什么樣的規(guī)則呢?或者說(shuō)，能夠用同一規(guī)則來(lái)審理這3類案件嗎?答案顯然是否定的。如果這個(gè)問題不能很好地加以解決，那么將給我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建立帶來(lái)巨大的麻煩。

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　　之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)閷?duì)環(huán)境公益具有的特殊性所帶來(lái)的訴訟利益特殊性缺乏準(zhǔn)確的把握。按照龐德的利益分類學(xué)說(shuō)，社會(huì)利益也即我們通常所稱的社會(huì)公共利益“是從社會(huì)生活角度出發(fā)，為維護(hù)社會(huì)秩序、社會(huì)的正常活動(dòng)而提出的主張、要求和愿望”。(22)目前，雖然人們對(duì)于公共利益的表述不盡一致，但對(duì)于公共利益所具有的不確定性、整體性、脆弱性等特征大都是認(rèn)同的。(23)根據(jù)這些特征，人們對(duì)作為公共產(chǎn)品的環(huán)境所產(chǎn)生的利益是一種公共利益也是沒有異議的。這種共識(shí)是研究環(huán)境公益訴訟的前提。盡管如此，我們發(fā)現(xiàn)環(huán)境公共利益涉及環(huán)境對(duì)于人類生存的兩種價(jià)值：一方面，環(huán)境是人類生存的必要條件，水、土壤、森林都是人須臾不可缺少的，此時(shí)的環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，不具有私人物品的獨(dú)占性和消費(fèi)排他性，其產(chǎn)生的利益表現(xiàn)為公共利益;另一方面，環(huán)境是人類社會(huì)性生存的必要條件，水、土壤、森林是人的勞動(dòng)對(duì)象或生產(chǎn)資料，此時(shí)的環(huán)境則可以特定為獨(dú)立的“物”而成為所有權(quán)的客體，其產(chǎn)生的利益表現(xiàn)為私人利益。這兩種價(jià)值是同時(shí)表現(xiàn)在環(huán)境這個(gè)客體上的，環(huán)境并不會(huì)因?yàn)榫哂泄怖婧退饺死娴碾p重價(jià)值而自動(dòng)分開：一棵樹，若表現(xiàn)為公共利益，那么它可以制造新鮮空氣、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候;若表現(xiàn)為個(gè)人利益，那么它可以生長(zhǎng)果實(shí)、提供燃料、作為制作家具的原料、還可以變賣。

　　對(duì)這兩種利益的損害，也可以表現(xiàn)為兩種不同的情形：一種是現(xiàn)行侵權(quán)行為法已經(jīng)明確規(guī)定的損害——財(cái)產(chǎn)損害、人身傷害、精神損害，筆者把它們稱之為“對(duì)人的損害”;另一種是現(xiàn)行侵權(quán)行為法尚未明確規(guī)定的損害——環(huán)境污染、生態(tài)破壞，筆者把它們稱之為“對(duì)環(huán)境的損害”。(24)

　　對(duì)于不同的損害，在提起訴訟時(shí)，其結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)公共利益與私人利益的競(jìng)合，其表現(xiàn)為兩個(gè)方面：(1)當(dāng)有人因?yàn)閭€(gè)人利益受到損害——“對(duì)人的損害”——提起訴訟時(shí)，可能使不特定的多數(shù)人受益，產(chǎn)生了典型的正外部性。例如，相鄰權(quán)人以環(huán)境污染相鄰權(quán)受到損害為由提起訴訟，要求排污者停止侵害并賠償損失，其結(jié)果是不僅個(gè)人利益獲得了賠償，而且停止排污也使大家受益;(2)當(dāng)有人以公共利益受到損害——“對(duì)環(huán)境的損害”——提起訴訟時(shí)，其結(jié)果可能使特定的個(gè)人受益，產(chǎn)生了所謂的反射利益。例如，環(huán)境保護(hù)團(tuán)體以某行政機(jī)關(guān)許可的建設(shè)項(xiàng)目污染環(huán)境或破壞環(huán)境為由提起訴訟，要求撤銷許可，其結(jié)果是不僅環(huán)境得到了保護(hù)，而且建設(shè)項(xiàng)目所在地的那些特定居民也可以獲得更好的生存環(huán)境。

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　　但是，當(dāng)僅有“對(duì)環(huán)境的損害”而沒有“對(duì)人的損害”時(shí)，則又可能出現(xiàn)兩種不同的情形：(1)沒有人認(rèn)為自己是環(huán)境保護(hù)的受益人，無(wú)人對(duì)環(huán)境污染或生態(tài)破壞提起訴訟，盡管可能是人人都是受害人。例如，對(duì)于河流、湖泊、海洋等公有環(huán)境要素，人人都希望利用其排污或發(fā)展?jié)O業(yè)，但無(wú)人對(duì)污染主張權(quán)利。(2)大家雖然都認(rèn)識(shí)到自己是環(huán)境保護(hù)的受益人，然而當(dāng)有人愿意提起訴訟時(shí)，其他人卻想著“搭便車”，無(wú)人支持他主張權(quán)利。環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，具有整體性，消費(fèi)的不排他性或利益的非獨(dú)占性使得人們具有“搭便車”心理，往往希望由別人付費(fèi)而自己享受，甚至產(chǎn)生逃避維護(hù)公共利益的意圖。

　　由此可見，環(huán)境公益訴訟制度正是要在這幾種情形中進(jìn)行選擇。因?yàn)椤叭跣”缓φ叩脑V訟活動(dòng)是國(guó)民手中最強(qiáng)有力的手段。長(zhǎng)期以來(lái)，通過(guò)對(duì)社會(huì)問題不斷地起訴，已形成強(qiáng)大的社會(huì)輿論。以訴訟為契機(jī)，喚起人們對(duì)社會(huì)問題的關(guān)心，多少可以推動(dòng)立法、行政活動(dòng)的進(jìn)程”。(25)各國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度都將“對(duì)環(huán)境的損害”納入其范疇，而將“對(duì)人的損害”依然作為私益訴訟而排除在其范疇之外。如美國(guó)、瑞士、比利時(shí)、希臘、印度、芬蘭等國(guó)的公民訴訟制度(26)以及法國(guó)、德國(guó)的僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)影響環(huán)境的行為提起訴訟的環(huán)境公益訴訟制度(27)莫不如此。于是，我們看到國(guó)外的環(huán)境公益訴訟具有當(dāng)事人的廣泛性、訴訟目的的特殊性、訴訟理由的前置性、救濟(jì)內(nèi)容的預(yù)防性、訴訟裁判效力范圍的擴(kuò)張性的明顯特征，(28)但恰恰沒有損害賠償性特征?；蛘哒f(shuō)，在國(guó)外的環(huán)境公益訴訟制度中，損害賠償這一明顯具有私益補(bǔ)償特點(diǎn)的訴由基本上是見不到的。[page]

　　這樣來(lái)解釋上述列舉的4起案例，也就清楚了。凡是“對(duì)人的損害”——私益訴訟或利害關(guān)系人訴訟——?jiǎng)t受理，凡是“對(duì)環(huán)境的損害”——公益訴訟或非利害關(guān)系人訴訟——?jiǎng)t不予受理。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情形，是因?yàn)槲覈?guó)目前并無(wú)受理公益訴訟案件的法律依據(jù)。如此看來(lái)，“對(duì)人訴訟”是不宜納入公益訴訟范疇的，之所以這樣說(shuō)，理由是：

　　1.環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是一種受害人以外的“第三者”訴訟。正如有的學(xué)者所指出的，環(huán)境公益訴訟“以公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實(shí)際的實(shí)施者雖或應(yīng)主張其與系爭(zhēng)事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)，但訴訟的實(shí)際目的往往不是為了個(gè)案的救濟(jì)，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人”。(29)這種訴訟是對(duì)環(huán)境價(jià)值重新認(rèn)識(shí)的結(jié)果，環(huán)境價(jià)值的基礎(chǔ)性和廣泛性決定了環(huán)境保護(hù)不僅涉及社會(huì)生活的諸多方面，而且與人類生存以及與人類生存密切相關(guān)的諸多范疇緊密相關(guān)。任何對(duì)環(huán)境利益的損害都會(huì)波及整個(gè)社會(huì)，而在當(dāng)今社會(huì)，任何人都不可能脫離環(huán)境條件獨(dú)善其身，也不可能以任何方式獨(dú)占環(huán)境利益。(30)然而由于環(huán)境利益的擴(kuò)散性，并非所有的受害者都能自覺地站起來(lái)為權(quán)利抗?fàn)?，其后果是環(huán)境侵害者逍遙法外，而公眾的環(huán)境利益乃至環(huán)境本身受到嚴(yán)重?fù)p害卻無(wú)法恢復(fù)。要改變這一現(xiàn)狀，可實(shí)行允許受害者以外的第三者提起訴訟、起訴權(quán)也隨之由受害者轉(zhuǎn)移給第三者的新型訴訟制度。為了彌補(bǔ)“第三者”訴訟的不足，同時(shí)也可授予“公的機(jī)關(guān)”起訴權(quán)，(31)以彌補(bǔ)傳統(tǒng)訴訟在保護(hù)環(huán)境公益方面的不足。

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　　2.只有將環(huán)境損害賠償問題排除在環(huán)境公益訴訟之外，才可能作出妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?。首先，環(huán)境公益訴訟是保護(hù)環(huán)境公益而不涉及當(dāng)事人的利益，因而判斷原告當(dāng)事人是否適格的基準(zhǔn)，已經(jīng)不再是考察是否有法律上的利害關(guān)系或是否有直接的環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生，而應(yīng)是基于保護(hù)公益目的法律是否授予原告發(fā)動(dòng)訴訟的權(quán)利，即在環(huán)境實(shí)體法或程序法中明確規(guī)定公益訴訟條款，使原告的訴權(quán)不至于受到傳統(tǒng)訴訟法訴訟要件的限制。其次，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制。在環(huán)境公益訴訟中，原告提起訴訟必須付出一定的人力、財(cái)力和物力成本，但并不一定能獲得直接的利益。為此，需要建立適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，如訴訟費(fèi)用制度有利于原告、對(duì)原告進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，等等。(32)此外，還應(yīng)建立專門的證據(jù)制度、訴訟參與制度以及特殊的救濟(jì)方式等，但不能將損害賠償包括在內(nèi)，否則將很難形成顧及不同利益的合理制度設(shè)計(jì)。

　　3.環(huán)境公益訴訟不宜涉及任何的私益。因?yàn)橐坏┯兴揭婕m葛，環(huán)境公益訴訟的示范意義和政策目標(biāo)就很難得到他人、政府乃至法院的承認(rèn)。環(huán)境公益訴訟是對(duì)“國(guó)家——行政權(quán)力——社會(huì)公益;公民——司法手段——私人利益”這一舊有權(quán)力架構(gòu)的突破，其授予了公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體對(duì)公益損害行為享有訴訟的權(quán)利。只有在不涉及任何私益的情況下，才可能減少在環(huán)境公益訴訟中所須考慮利益關(guān)聯(lián)的緊密性，同時(shí)防止出現(xiàn)假借環(huán)境公益訴訟而獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臑E訴現(xiàn)象，使提起環(huán)境公益訴訟僅僅是出于行為糾正目的和行為預(yù)防目的，以公益的維護(hù)而非私益的補(bǔ)償為目標(biāo)。

　　環(huán)境公益訴訟制度將“對(duì)人的損害”排除在外，是否就意味著私益訴訟可以完全不考慮環(huán)境保護(hù)中的公共利益問題呢?筆者認(rèn)為不是這樣的，私益訴訟中也是一定要考慮環(huán)境公共利益的，但它是另外一個(gè)問題，即在私益訴訟中如何平衡私人利益與公共利益的關(guān)系問題。我們不能也不應(yīng)該奢望一個(gè)環(huán)境公益訴訟制度就可以解決所有的環(huán)境保護(hù)問題，僅僅依靠環(huán)境公益訴訟制度并不能承受環(huán)境保護(hù)之重。

　　注釋:

　?、賲⒁姟肚鄭u三百市民狀告規(guī)劃局，討要“環(huán)境權(quán)”》，http://WWW.china-review.com/lafi.asp?id=12851.

　　②參見張向芳、張輝煌：《農(nóng)民陳法慶：比堂吉珂德幸運(yùn)的環(huán)保衛(wèi)士》，《青年時(shí)報(bào)》2005年5月27日;阿清：《陳法慶——一位努力“修復(fù)”環(huán)保意識(shí)的農(nóng)民》，《中國(guó)工商報(bào)》2005年5月31日。

　　③參見魏華兵：《西湖風(fēng)景區(qū)建無(wú)關(guān)項(xiàng)目市民打公益官司告規(guī)劃局》，http://news.sinhuanet.com/newscenter/2003-03/28/content_803062.htm.

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　?、軈⒁姟读掷谞罡姘副获g回法院稱被告車不存在尾氣超標(biāo)》，http://xm.focus.cn/news/2008-03-14/441941.html.

　?、輩⒁妱e濤：《環(huán)境公益訴訟的立法構(gòu)想》，《環(huán)境保護(hù)》2005年第12期。

　?、迏⒁姀堨霞t：《論我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度》，碩士學(xué)位論文，吉林大學(xué)法學(xué)院，2006年，第5頁(yè)。

　?、邊⒁娭軚啠骸读_馬法原理》(下冊(cè))，商務(wù)印書館1996年版，第886頁(yè)。

　　⑧[意]彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書》，黃風(fēng)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第92頁(yè)。

　?、崴^“私人檢察長(zhǎng)”理論，是指公民個(gè)人、非政府組織可以得到國(guó)會(huì)授權(quán)，像檢察總長(zhǎng)一樣，為了公共利益而提起訴訟。參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第627-628頁(yè)。

　?、?27)Peter Kessler， Michael Mehling， Dora Schaffrin， Assignment: Support the SEPA Legislation Department in Strengthening the Legal Frame Fork of Public Interest Litigation in China， http://WWW.ewlogic.de/download/projekte/200-249/201-31/201-31-9t2-report.pdf.

　　(11)張艷蕊：《公益訴訟的本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)》，《行政法學(xué)研究》2006年第3期。

　　(12)參見段秀燕：《環(huán)境侵權(quán)公訴制度構(gòu)建的若干思考》，《中國(guó)人口?資源與環(huán)境》2003年第5期;別濤：《環(huán)境民事公訴及其進(jìn)展》，《環(huán)境保護(hù)》2004年第4期;郭英華、李慶華：《試論環(huán)境公益訴訟適格原告》，《河北法學(xué)》2005年第4期。

　　(13)(26)(28)參見呂忠梅、吳勇：《環(huán)境公益實(shí)現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第36頁(yè)，第27-29頁(yè)，第23-26頁(yè)。

　　(14)參見[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國(guó)家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第92-93頁(yè)。[page]

　　(15)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第57條對(duì)此以私法的形式予以了肯定。

　　(16)參見鄭少華：《生態(tài)主義法哲學(xué)》，法律出版社2002年版，第205頁(yè)。

　　(17)See Commonwealth v. Barnes & Tucker Co.， 455 Pa. 392. 319A. 2d 871.

　　(18)參見鐘青：《丹鳳縣政府獲巨額賠償》，《中國(guó)青年報(bào)》2001年12月22日。

　　(19)參見詹愛華、羅開林;《貴陽(yáng)環(huán)保法庭審結(jié)第一案解決污染治理》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2008年1月4日。

　　(20)在我國(guó)現(xiàn)行的法律中，《中華人民共和國(guó)憲法》第10條、《中華人民共和國(guó)土地管理法》第2條和《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第42條規(guī)定國(guó)家對(duì)土地征用的條件是“為了公共利益的需要”，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第1條規(guī)定其立法目的之一是“為了維護(hù)社會(huì)公共利益和社會(huì)秩序”，《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》第4條規(guī)定“著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)不得損害公共利益”，《中華人民共和國(guó)專利法》第52條規(guī)定“為了公共利益可以對(duì)專利權(quán)實(shí)行強(qiáng)制許可”，等等。與之相關(guān)的法律規(guī)定雖不少，但都未以法定的形式就社會(huì)公共利益的概念作出界定。

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　　(21)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。

　　(22)沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年版，第291頁(yè)。

　　(23)參見韓紅俊、王均榮：《公益訴訟的理性思考》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2004年第4期。

　　(24)這種損害有可能與“對(duì)人的損害”先后產(chǎn)生，例如，環(huán)境污染基本上表現(xiàn)為“排污行為——生態(tài)失衡——人——環(huán)境”的損害路徑，即先有“對(duì)人的損害”后有“對(duì)環(huán)境的損害”;生態(tài)破壞則表現(xiàn)為“破壞行為——生態(tài)失衡——環(huán)境破壞——人”的損害路徑，即先有“對(duì)環(huán)境的損害”后有“對(duì)人的損害”，而且不一定是對(duì)特定人的損害。一般而言，環(huán)境污染比較容易確定受害者，而生態(tài)破壞要確定受害者則相對(duì)困難，因此，傳統(tǒng)侵權(quán)行為法僅對(duì)環(huán)境污染損害賠償訴訟有比較成熟的制度安排。

　　(25)(31)參見[日]小島武司：《訴訟制度改革的法理與實(shí)證》，陳剛等譯，法律出版社2003年版，第70頁(yè)。

　　(29)葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第224頁(yè)。

　　(30)參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000版，第117頁(yè)。

　　(32)See Review and Outlook: Citizen Enforcers， Wall Street J.， June 15，

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