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環(huán)境公益訴訟辨析

來源：泰然健康網(wǎng) 時間：2024年12月14日 13:18

　　內(nèi)容提要: 我國現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟研究過于關(guān)注技術(shù)細(xì)節(jié)和制度設(shè)計，而忽視了一些本該作為環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的理論核心問題。基于法院對4起環(huán)境公益訴訟迥然不同的處理，我們需要從性質(zhì)、原告主體和客體三個層面對環(huán)境公益訴訟進行系統(tǒng)反思。從性質(zhì)上看，我們不能再陷入傳統(tǒng)訴訟制度理論的窠臼，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的二分法必然產(chǎn)生法理邏輯上的矛盾、遭遇現(xiàn)實的困境，環(huán)境公益訴訟應(yīng)是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會中公民共同行為的有機組成部分;從原告主體看，檢察機關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體;從客體看，環(huán)境公益訴訟需要應(yīng)對的是行為“對環(huán)境的損害”，不宜將“對人的損害”納入環(huán)境公益訴訟的范疇。

　　環(huán)境公益訴訟是近年來環(huán)境法學(xué)界和環(huán)境保護實務(wù)界高度關(guān)注的問題。不少學(xué)者和環(huán)境保護人士為建立環(huán)境公益訴訟制度做出了巨大的努力，對環(huán)境公益訴訟進行了各方面的研究，也發(fā)表了不少成果。但是，若以法律思維方式仔細(xì)分析我國現(xiàn)有的環(huán)境公益訴訟研究，不難發(fā)現(xiàn)這些研究過于關(guān)注技術(shù)細(xì)節(jié)和制度設(shè)計，卻忽視了一些本該作為環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的理論核心問題——環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)、環(huán)境公益訴訟的原告主體、環(huán)境公益訴訟的客體。以下筆者從建立我國的環(huán)境公益訴訟制度的角度出發(fā)，就上述問題進行辨析，以期能為立法和司法實踐提供有實效的指導(dǎo)。

　　一、導(dǎo)言：問題的提出

　　在我國，公益訴訟理論還是一個爭論不休的問題，但實踐早已走在了前面。近年來，各方面人士向法院提起了大量的公益訴訟，其中有不少是環(huán)境公益訴訟。以下是幾個具有典型意義的環(huán)境公益訴訟案例：

　　案例1：2000年12月30日，山東省青島市300名市民以經(jīng)青島市規(guī)劃局批準(zhǔn)的在音樂廣場北側(cè)建立住宅區(qū)的做法破壞了廣場的景觀、侵害了自己的優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)為由將青島市規(guī)劃局告上了法庭。法院受理了此案，認(rèn)為青島市民具有主體資格。①

　　案例2：2002年6月，浙江省杭州市農(nóng)民陳法慶以行政不作為為由將杭州市余杭區(qū)環(huán)保局告上法庭，認(rèn)為環(huán)保局沒有對制造粉塵、噪音的石礦企業(yè)進行處理，法院判決駁回起訴。2003年12月，陳法慶又以同一事由將浙江省人民政府和浙江省環(huán)保局告上法庭，法院未受理此案。②

　　案例3：2003年2月，浙江省杭州市律師金奎喜向杭州市西湖區(qū)人民法院起訴杭州市規(guī)劃局，要求規(guī)劃局撤銷老年大學(xué)項目許可證以保護西湖景區(qū)名勝，法院未受理此案。③

　　案例4：2007年3月，福建省廈門市市民林雷將公益公交、特運順聯(lián)、白鶴友誼3家公交公司告上法庭。林雷認(rèn)為，3被告運營的公交車超標(biāo)排放黑煙、污染空氣，對他的健康造成了損害，3被告已經(jīng)構(gòu)成侵權(quán)。林雷要求法院判令3被告公開道歉，并賠償他人民幣1元的損失。法院受理了此案，但一審判決林雷敗訴。④

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　　這4起案件，有2起法院受理了，有2起法院未受理。法院不受理這2起案件的理由都是原告不具備訴訟主體資格。這表明：被理論界認(rèn)為都是環(huán)境公益訴訟的案件，法院卻作出了不同的認(rèn)定。這就給理論界提出了幾個值得思考的問題：(1)都是以保護環(huán)境為訴由的案件，為什么有的原告被認(rèn)定具有訴訟主體資格，而有的原告又被認(rèn)定不具有訴訟主體資格呢?認(rèn)定原告是否具有訴訟主體資格的依據(jù)又是什么呢?哪些人具有訴訟主體資格呢?(2)那些被認(rèn)定具有訴訟主體資格的原告，其所代表的利益到底是私人利益還是公共利益?這兩種利益之間有何關(guān)系?從表面上看，之所以會產(chǎn)生這些問題是因為我國的法院尚未采用公益訴訟理論。實際上，這些問題也正是目前環(huán)境公益訴訟理論研究存在的問題。如果說環(huán)境公益訴訟制度是一種專門的制度，而我國現(xiàn)行的法律又未對之進行規(guī)定，那么一旦案件進入訴訟程序，原告的訴訟主體資格就都不應(yīng)該被認(rèn)定。但事實并非如此。這說明，目前理論上所謂的環(huán)境公益訴訟還存在一些沒有解決的問題。筆者認(rèn)為，這些問題恰恰是我國建立真正的環(huán)境公益訴訟制度必須認(rèn)真對待的問題。

　　二、性質(zhì)之辨：有環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟之分嗎?

　　我國學(xué)者一般認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟制度，是指特定的國家機關(guān)、相關(guān)團體和個人，對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)侵犯環(huán)境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責(zé)任的制度。在這個界定的基礎(chǔ)上，學(xué)者們進一步將環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟即公民或組織針對其他公民或組織侵害環(huán)境公共利益的行為，請求法院提供民事性質(zhì)的救濟的訴訟。而環(huán)境行政公益訴訟則是公民或法人以行政機關(guān)的具體環(huán)境行政行為損害環(huán)境公共利益為由，向法院提起的司法審查之訴。⑤也有學(xué)者認(rèn)為，以被訴對象及訴訟目的來界定環(huán)境民事公益訴訟更為合理。例如，環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)定義為：法定的組織或個人根據(jù)法律規(guī)定，為了保護社會環(huán)境公共利益對違反環(huán)境法律、侵害環(huán)境公共利益的一般民事主體，向法院提起訴訟要求其承擔(dān)民事責(zé)任，由法院按照民事訴訟程序依法審判的訴訟。⑥這一觀點筆者也曾贊同并且采用過，但是，隨著對環(huán)境公益訴訟認(rèn)識的不斷深入，筆者對這種觀點產(chǎn)生了一些疑問，也正是這些疑問引發(fā)了筆者的進一步思考。

　　從表面上看，將環(huán)境公益訴訟作環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的區(qū)分是有道理的，因為環(huán)境民事公益訴訟是平等主體之間的訴訟，環(huán)境行政公益訴訟是不平等主體之間的訴訟，這符合人們對民事訴訟和行政訴訟的一般理解。但是，如果按照訴訟法理論對我國目前所提起的各種環(huán)境公益訴訟案件認(rèn)真加以分析，便不難發(fā)現(xiàn)這一認(rèn)識后面存在著諸多問題。具體而言，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

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　　1.我國學(xué)者大都認(rèn)為，公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。私益訴訟是指為了保護個人所有的權(quán)利的訴訟，僅特定人才可以提起;公益訴訟是指為了保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可以提起。⑦與私益訴訟相比，公益訴訟的目的在于主持社會正義、實現(xiàn)社會公平、維護國家和社會公共利益。意大利羅馬法學(xué)者彼德羅·彭梵得在考察了古羅馬的法律后認(rèn)為：“為維護公共利益而設(shè)置的罰金訴訟為民眾訴訟，任何市民都有權(quán)提起它”。⑧按照羅馬法關(guān)于公益訴訟與私益訴訟劃分的標(biāo)準(zhǔn)，我國目前所進行的民事訴訟和行政訴訟均屬于私益訴訟的范圍。民事訴訟是為保護自己的利益自不待言?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這也充分說明行政訴訟是公民、法人或者其他組織為維護自己的利益而提起的訴訟，并非出于主持社會正義、實現(xiàn)社會公平、維護國家和社會公共利益的目的。[page]

　　2.所謂環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟的劃分，是以被告是否國家行政機關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)的，這種劃分忽略了原告的主體資格問題。的確，在行政訴訟中，被告恒定為國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員，但我們不能忽視的是，行政訴訟的原告也是有資格限制的，即他必須是行政管理行為的相對人，更具體地說，他必須是具體行政行為的相對人。這一規(guī)定也與行政訴訟本質(zhì)上是私益訴訟直接相關(guān)。行政訴訟是近代法治國家的產(chǎn)物，其基本的理念是權(quán)力制衡，其本身就是一種私權(quán)保障措施，是私權(quán)對公權(quán)的限制，因此，相對人可以為自己的權(quán)益、也只能為自己的權(quán)益提起訴訟。而在環(huán)境公益訴訟中，原告所代表的也是公共利益，此時的訴訟已經(jīng)不再是私權(quán)限制公權(quán)的手段，而是兩個公權(quán)之間的博弈或?qū)?，或者說是權(quán)力之間的制衡。環(huán)境公益訴訟已經(jīng)喪失了行政訴訟的本質(zhì)特性，如果僅僅因為被告是國家行政機關(guān)就認(rèn)為其是行政訴訟顯然不妥。

　　3.所謂環(huán)境民事公益訴訟，是基于原、被告是平等的主體這一認(rèn)識而得出的結(jié)論。但在理論界，凡論及環(huán)境公益訴訟無不提到美國公民訴訟的一個重要理論——“私人檢察長”理論。⑨這里顯然就出現(xiàn)了一個矛盾：如果環(huán)境公益訴訟理論以“私人檢察長”為依據(jù)，那么無論是公民個人還是法人團體此時都是公共權(quán)力的代表，不再是私主體，其與被告不可能處在平等的地位上。如果環(huán)境公益訴訟不以“私人檢察長”或者類似的公民個人獲得國家授權(quán)的名義提起訴訟，而只能以個人利益主體的名義提起訴訟，那么這個訴訟就不具有公益訴訟的性質(zhì)。因此，反倒可以說，目前學(xué)者們所認(rèn)為的環(huán)境民事公益訴訟，恰恰是一種由法律確定的不平等主體之間的訴訟，因為原告獲得了國家或法律的特別授權(quán)，可以代表公共利益。

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　　4.在德國，環(huán)境公益訴訟案件由行政法院受理。法律將行政法院受理的案件分為本我訴訟與利他訴訟或公益訴訟。其中，利他訴訟或公益訴訟依據(jù)的不是行政訴訟法，而是特別程序法。在德國目前還沒有承認(rèn)私人主體可以依據(jù)民事訴訟法提起公益訴訟，因為根據(jù)德國法上的理論，私法與環(huán)境公益訴訟的目的是不相符的。⑩

　　至此，我們可以看出，依據(jù)羅馬法上的公益訴訟理論來觀察所謂的環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，會出現(xiàn)一種完全違背訴訟法學(xué)原理的現(xiàn)象——環(huán)境民事公益訴訟因私主體獲得了國家特別授權(quán)具有公權(quán)性質(zhì)而成為“不平等”的訴訟;而環(huán)境行政公益訴訟也因私主體獲得了國家特別授權(quán)而與國家行政機關(guān)具有相同性質(zhì)而成為“平等”的訴訟。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會中公民共同行為的有機組成部分。它“代表的是國家的政治意愿，即民權(quán)和共同體成員的主張和保護應(yīng)當(dāng)通過司法機制或正當(dāng)組成或認(rèn)可的裁判所得以救濟和實施。基于此，通過提供政府第三職能，即在權(quán)力和重要程度上與立法、行政這兩項職能地位相同的司法機關(guān)對公益作為回應(yīng)的政府機制”。(11)同時，這也可以解釋前述4起案件為什么到了法院會有不同的命運：2起案件因為提起的是私益訴訟而被受理;而另外2起案件之所以未被受理，一方面是因為原告沒有獲得國家的特別授權(quán)，另一方面是因為我國目前尚沒有為法律所認(rèn)可的公益訴訟制度，法院受理此類案件沒有法律依據(jù)。也正是在這個意義上，討論環(huán)境公益訴訟的原告的主體資格才具有了現(xiàn)實意義。

　　三、原告之辨：是檢察機關(guān)還是國家特定機關(guān)?

　　在我國，環(huán)境公益訴訟的必要性已獲得普遍承認(rèn)，但是關(guān)于環(huán)境公益訴訟的原告主體資格問題，還是有諸多爭議。除了前述的公民個人可以提起環(huán)境公益訴訟之外，有學(xué)者認(rèn)為，我國的檢察機關(guān)是法定的公訴機關(guān)，因此，檢察機關(guān)也可提起環(huán)境公益訴訟而且是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。(12)

　　國家作為原告提起環(huán)境公益訴訟之所以有存在的必要，首先是因為國家負(fù)有為全體公民保護環(huán)境的責(zé)任，應(yīng)該在必要的時候通過訴訟途徑排除對環(huán)境的損害;其次是因為個人訴訟機制存在著不足。個人訴訟是一種勇敢者的訴訟，當(dāng)勇敢者缺位時就會導(dǎo)致環(huán)境損害所涉及的環(huán)境公共利益無法得到保護。因此，國家作為環(huán)境公益訴訟的一極必不可少。(13)

　　顯然，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的核心在于適格原告的選擇。認(rèn)為檢察機關(guān)是最恰當(dāng)?shù)脑V訟主體的觀點表面看來有些道理：檢察機關(guān)是憲法和法律賦權(quán)的公訴機關(guān)，環(huán)境公益訴訟當(dāng)然應(yīng)該由檢察機關(guān)提出。環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)由檢察機關(guān)提起這種主張雖然注意到了檢察機關(guān)的職責(zé)，但在相當(dāng)程度上卻忽視了通過訴訟手段維護環(huán)境公共利益的特殊性。環(huán)境公益訴訟顯然不是刑事訴訟，它不是國家追究和懲罰犯罪的基本訴訟途徑，而是國家以排除環(huán)境危害和賠償環(huán)境損害所帶來或可能帶來的環(huán)境損害為基本訴求，主要是通過追究環(huán)境污染或破壞責(zé)任人的民事責(zé)任來實現(xiàn)對環(huán)境社會利益的保護和救濟的一種專門訴訟。莫諾·卡佩萊蒂教授認(rèn)為，司法長官或檢察官可能在環(huán)境公益訴訟中起不到什么作用，為保護環(huán)境及“擴散性片段利監(jiān)”，他傾向于創(chuàng)立專門的政府機關(guān)，這些政府機關(guān)都有資格提起禁止命令，有時也可提起損害賠償。(14)筆者以為，檢察機關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，理由如下：(1)根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國家機關(guān)并非檢察機關(guān)。例如，《中華人民共和國憲法》第11條規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第26—28條明確規(guī)定國家環(huán)境保護的代表是環(huán)境保護行政主管部門，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國家行使國家所有權(quán)的機關(guān)。(15)因而，對于侵害公眾或國家環(huán)境資源權(quán)益的行為，環(huán)境保護機關(guān)應(yīng)當(dāng)以公眾受托人或國家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份提起公益訴訟，這也是環(huán)境保護機關(guān)履行環(huán)境保護職責(zé)的重要形式之一。(2)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和內(nèi)容與檢察機關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)不相符合。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，我國的檢察機關(guān)作為司法機關(guān)，主要負(fù)刑事公訴之責(zé);作為法律監(jiān)督機關(guān)，其主要職能是對其他司法機關(guān)適用法律的行為和行政機關(guān)的執(zhí)法行為進行監(jiān)督。由此可見，我國現(xiàn)行法律并沒有賦予檢察機關(guān)對個人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。如果由檢察機關(guān)包攬公益損害時的保護之責(zé)，繞開現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定的由各個相應(yīng)的管理機關(guān)執(zhí)行法律的體制而直接對應(yīng)私人，不僅有越俎代庖之嫌，而且還會造成權(quán)力體系的混亂。(3)檢察機關(guān)不具備提起環(huán)境公益訴訟的專業(yè)知識與能力。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素，需要采用專門的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段，而這正是檢察機關(guān)所欠缺的。與檢察機關(guān)相比，環(huán)境保護機關(guān)更為適合提起環(huán)境公益訴訟。并且，環(huán)境糾紛所涉及的科學(xué)不確定性問題需要環(huán)境保護方面的政策性判斷。檢察機關(guān)在這方面與環(huán)境保護機關(guān)相比同樣不夠?qū)I(yè)。簡言之，環(huán)境糾紛解決的專業(yè)性決定了檢察機關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。[page]

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　　由于社會分工的細(xì)化，更由于新型社會利益的擴散性和技術(shù)性，現(xiàn)代國家都不再將公訴權(quán)限于檢察機關(guān)。例如，美國聯(lián)邦交易委員會、英國公平交易局等機構(gòu)都曾代表社會公眾提起訴訟。(16)具體到環(huán)境保護領(lǐng)域，美國環(huán)境保護局、州政府可以將那些違反者作為被告，向聯(lián)邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求責(zé)任者支付民事制裁金的訴訟;(17)英國也建立了由公共衛(wèi)生監(jiān)察員代表公眾進行群體訴訟的制度。這些實踐表明，環(huán)境保護機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有可行性，更重要的是，它符合環(huán)境公益保護及時性和預(yù)防性的要求。

　　在我國，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。該法雖然并未提到環(huán)境公益的概念，但明確授權(quán)海洋監(jiān)督管理部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。在司法實踐中，陜西省商洛市中級人民法院對2000年9月29日發(fā)生在陜西省丹鳳縣的“9·29”特大氰化鈉泄漏丹江案的環(huán)境污染損害賠償作出判決，判定污染者賠償?shù)P縣政府因環(huán)境污染所受損失人民幣865.63萬元。(18)2007年11月，貴州省貴陽市中級人民法院設(shè)立專門的環(huán)境法庭，受理了以貴陽市兩湖一庫管理局為原告的環(huán)境公益訴訟案件。(19)這些立法和司法實踐值得我們好好總結(jié)與深入研究，而不能簡單地從字面上的“公訴”來理解環(huán)境公益訴訟。

　　四、客體之辨：是“對人的損害”還是“對環(huán)境的損害”?

　　環(huán)境公益訴訟的目的顯然是公共利益的保護。但是，對于何謂公共利益，目前理論界并未達成共識，立法也未予統(tǒng)一。(20)這種情形在司法實踐中表現(xiàn)為出現(xiàn)了各種被冠以“公益訴訟”之名的糾紛。例如，前文列舉的4起案件，大致可分為3類：(1)純粹以個人名義提起的訴訟，如林雷狀告汽車公司要求賠償，是因為他購買了各公司的車票并乘坐了這些公司的車;(2)以利益相關(guān)者的名義提起的訴訟，如青島市300名市民狀告規(guī)劃局，是因為他們都是音樂廣場周邊的居民，盡管有的與廣場并不比鄰，但都在附近，他們因與行政行為具有“法律上的利害關(guān)系”(21)而提起訴訟;(3)純粹以公共利益代表者的身份提起訴訟。在這3類訴訟中，前2類涉及個人利益或者集體利益與公共利益的重合。假設(shè)法院對這3類案件都予以受理，那么應(yīng)該適用什么樣的規(guī)則呢?或者說，能夠用同一規(guī)則來審理這3類案件嗎?答案顯然是否定的。如果這個問題不能很好地加以解決，那么將給我國環(huán)境公益訴訟制度的建立帶來巨大的麻煩。

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　　之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為對環(huán)境公益具有的特殊性所帶來的訴訟利益特殊性缺乏準(zhǔn)確的把握。按照龐德的利益分類學(xué)說，社會利益也即我們通常所稱的社會公共利益“是從社會生活角度出發(fā)，為維護社會秩序、社會的正?；顒佣岢龅闹鲝垺⒁蠛驮竿?。(22)目前，雖然人們對于公共利益的表述不盡一致，但對于公共利益所具有的不確定性、整體性、脆弱性等特征大都是認(rèn)同的。(23)根據(jù)這些特征，人們對作為公共產(chǎn)品的環(huán)境所產(chǎn)生的利益是一種公共利益也是沒有異議的。這種共識是研究環(huán)境公益訴訟的前提。盡管如此，我們發(fā)現(xiàn)環(huán)境公共利益涉及環(huán)境對于人類生存的兩種價值：一方面，環(huán)境是人類生存的必要條件，水、土壤、森林都是人須臾不可缺少的，此時的環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，不具有私人物品的獨占性和消費排他性，其產(chǎn)生的利益表現(xiàn)為公共利益;另一方面，環(huán)境是人類社會性生存的必要條件，水、土壤、森林是人的勞動對象或生產(chǎn)資料，此時的環(huán)境則可以特定為獨立的“物”而成為所有權(quán)的客體，其產(chǎn)生的利益表現(xiàn)為私人利益。這兩種價值是同時表現(xiàn)在環(huán)境這個客體上的，環(huán)境并不會因為具有公共利益和私人利益的雙重價值而自動分開：一棵樹，若表現(xiàn)為公共利益，那么它可以制造新鮮空氣、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候;若表現(xiàn)為個人利益，那么它可以生長果實、提供燃料、作為制作家具的原料、還可以變賣。

　　對這兩種利益的損害，也可以表現(xiàn)為兩種不同的情形：一種是現(xiàn)行侵權(quán)行為法已經(jīng)明確規(guī)定的損害——財產(chǎn)損害、人身傷害、精神損害，筆者把它們稱之為“對人的損害”;另一種是現(xiàn)行侵權(quán)行為法尚未明確規(guī)定的損害——環(huán)境污染、生態(tài)破壞，筆者把它們稱之為“對環(huán)境的損害”。(24)

　　對于不同的損害，在提起訴訟時，其結(jié)果可能會出現(xiàn)公共利益與私人利益的競合，其表現(xiàn)為兩個方面：(1)當(dāng)有人因為個人利益受到損害——“對人的損害”——提起訴訟時，可能使不特定的多數(shù)人受益，產(chǎn)生了典型的正外部性。例如，相鄰權(quán)人以環(huán)境污染相鄰權(quán)受到損害為由提起訴訟，要求排污者停止侵害并賠償損失，其結(jié)果是不僅個人利益獲得了賠償，而且停止排污也使大家受益;(2)當(dāng)有人以公共利益受到損害——“對環(huán)境的損害”——提起訴訟時，其結(jié)果可能使特定的個人受益，產(chǎn)生了所謂的反射利益。例如，環(huán)境保護團體以某行政機關(guān)許可的建設(shè)項目污染環(huán)境或破壞環(huán)境為由提起訴訟，要求撤銷許可，其結(jié)果是不僅環(huán)境得到了保護，而且建設(shè)項目所在地的那些特定居民也可以獲得更好的生存環(huán)境。

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　　但是，當(dāng)僅有“對環(huán)境的損害”而沒有“對人的損害”時，則又可能出現(xiàn)兩種不同的情形：(1)沒有人認(rèn)為自己是環(huán)境保護的受益人，無人對環(huán)境污染或生態(tài)破壞提起訴訟，盡管可能是人人都是受害人。例如，對于河流、湖泊、海洋等公有環(huán)境要素，人人都希望利用其排污或發(fā)展?jié)O業(yè)，但無人對污染主張權(quán)利。(2)大家雖然都認(rèn)識到自己是環(huán)境保護的受益人，然而當(dāng)有人愿意提起訴訟時，其他人卻想著“搭便車”，無人支持他主張權(quán)利。環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，具有整體性，消費的不排他性或利益的非獨占性使得人們具有“搭便車”心理，往往希望由別人付費而自己享受，甚至產(chǎn)生逃避維護公共利益的意圖。

　　由此可見，環(huán)境公益訴訟制度正是要在這幾種情形中進行選擇。因為“弱小被害者的訴訟活動是國民手中最強有力的手段。長期以來，通過對社會問題不斷地起訴，已形成強大的社會輿論。以訴訟為契機，喚起人們對社會問題的關(guān)心，多少可以推動立法、行政活動的進程”。(25)各國的環(huán)境公益訴訟制度都將“對環(huán)境的損害”納入其范疇，而將“對人的損害”依然作為私益訴訟而排除在其范疇之外。如美國、瑞士、比利時、希臘、印度、芬蘭等國的公民訴訟制度(26)以及法國、德國的僅限于對行政機關(guān)影響環(huán)境的行為提起訴訟的環(huán)境公益訴訟制度(27)莫不如此。于是，我們看到國外的環(huán)境公益訴訟具有當(dāng)事人的廣泛性、訴訟目的的特殊性、訴訟理由的前置性、救濟內(nèi)容的預(yù)防性、訴訟裁判效力范圍的擴張性的明顯特征，(28)但恰恰沒有損害賠償性特征。或者說，在國外的環(huán)境公益訴訟制度中，損害賠償這一明顯具有私益補償特點的訴由基本上是見不到的。[page]

　　這樣來解釋上述列舉的4起案例，也就清楚了。凡是“對人的損害”——私益訴訟或利害關(guān)系人訴訟——則受理，凡是“對環(huán)境的損害”——公益訴訟或非利害關(guān)系人訴訟——則不予受理。之所以會出現(xiàn)這種情形，是因為我國目前并無受理公益訴訟案件的法律依據(jù)。如此看來，“對人訴訟”是不宜納入公益訴訟范疇的，之所以這樣說，理由是：

　　1.環(huán)境公益訴訟本質(zhì)上是一種受害人以外的“第三者”訴訟。正如有的學(xué)者所指出的，環(huán)境公益訴訟“以公益的促進為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實際的實施者雖或應(yīng)主張其與系爭事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)，但訴訟的實際目的往往不是為了個案的救濟，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人”。(29)這種訴訟是對環(huán)境價值重新認(rèn)識的結(jié)果，環(huán)境價值的基礎(chǔ)性和廣泛性決定了環(huán)境保護不僅涉及社會生活的諸多方面，而且與人類生存以及與人類生存密切相關(guān)的諸多范疇緊密相關(guān)。任何對環(huán)境利益的損害都會波及整個社會，而在當(dāng)今社會，任何人都不可能脫離環(huán)境條件獨善其身，也不可能以任何方式獨占環(huán)境利益。(30)然而由于環(huán)境利益的擴散性，并非所有的受害者都能自覺地站起來為權(quán)利抗?fàn)?，其后果是環(huán)境侵害者逍遙法外，而公眾的環(huán)境利益乃至環(huán)境本身受到嚴(yán)重?fù)p害卻無法恢復(fù)。要改變這一現(xiàn)狀，可實行允許受害者以外的第三者提起訴訟、起訴權(quán)也隨之由受害者轉(zhuǎn)移給第三者的新型訴訟制度。為了彌補“第三者”訴訟的不足，同時也可授予“公的機關(guān)”起訴權(quán)，(31)以彌補傳統(tǒng)訴訟在保護環(huán)境公益方面的不足。

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　　2.只有將環(huán)境損害賠償問題排除在環(huán)境公益訴訟之外，才可能作出妥當(dāng)?shù)闹贫劝才?。首先，環(huán)境公益訴訟是保護環(huán)境公益而不涉及當(dāng)事人的利益，因而判斷原告當(dāng)事人是否適格的基準(zhǔn)，已經(jīng)不再是考察是否有法律上的利害關(guān)系或是否有直接的環(huán)境損害結(jié)果發(fā)生，而應(yīng)是基于保護公益目的法律是否授予原告發(fā)動訴訟的權(quán)利，即在環(huán)境實體法或程序法中明確規(guī)定公益訴訟條款，使原告的訴權(quán)不至于受到傳統(tǒng)訴訟法訴訟要件的限制。其次，設(shè)計適當(dāng)?shù)募顧C制。在環(huán)境公益訴訟中，原告提起訴訟必須付出一定的人力、財力和物力成本，但并不一定能獲得直接的利益。為此，需要建立適當(dāng)?shù)募顧C制，如訴訟費用制度有利于原告、對原告進行適當(dāng)?shù)莫剟睿鹊取?32)此外，還應(yīng)建立專門的證據(jù)制度、訴訟參與制度以及特殊的救濟方式等，但不能將損害賠償包括在內(nèi)，否則將很難形成顧及不同利益的合理制度設(shè)計。

　　3.環(huán)境公益訴訟不宜涉及任何的私益。因為一旦有私益糾葛，環(huán)境公益訴訟的示范意義和政策目標(biāo)就很難得到他人、政府乃至法院的承認(rèn)。環(huán)境公益訴訟是對“國家——行政權(quán)力——社會公益;公民——司法手段——私人利益”這一舊有權(quán)力架構(gòu)的突破，其授予了公民個人或社會團體對公益損害行為享有訴訟的權(quán)利。只有在不涉及任何私益的情況下，才可能減少在環(huán)境公益訴訟中所須考慮利益關(guān)聯(lián)的緊密性，同時防止出現(xiàn)假借環(huán)境公益訴訟而獲得經(jīng)濟補償?shù)臑E訴現(xiàn)象，使提起環(huán)境公益訴訟僅僅是出于行為糾正目的和行為預(yù)防目的，以公益的維護而非私益的補償為目標(biāo)。

　　環(huán)境公益訴訟制度將“對人的損害”排除在外，是否就意味著私益訴訟可以完全不考慮環(huán)境保護中的公共利益問題呢?筆者認(rèn)為不是這樣的，私益訴訟中也是一定要考慮環(huán)境公共利益的，但它是另外一個問題，即在私益訴訟中如何平衡私人利益與公共利益的關(guān)系問題。我們不能也不應(yīng)該奢望一個環(huán)境公益訴訟制度就可以解決所有的環(huán)境保護問題，僅僅依靠環(huán)境公益訴訟制度并不能承受環(huán)境保護之重。

　　注釋:

　　①參見《青島三百市民狀告規(guī)劃局，討要“環(huán)境權(quán)”》，http://WWW.china-review.com/lafi.asp?id=12851.

　?、趨⒁姀埾蚍?、張輝煌：《農(nóng)民陳法慶：比堂吉珂德幸運的環(huán)保衛(wèi)士》，《青年時報》2005年5月27日;阿清：《陳法慶——一位努力“修復(fù)”環(huán)保意識的農(nóng)民》，《中國工商報》2005年5月31日。

　　③參見魏華兵：《西湖風(fēng)景區(qū)建無關(guān)項目市民打公益官司告規(guī)劃局》，http://news.sinhuanet.com/newscenter/2003-03/28/content_803062.htm.

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　?、軈⒁姟读掷谞罡姘副获g回法院稱被告車不存在尾氣超標(biāo)》，http://xm.focus.cn/news/2008-03-14/441941.html.

　?、輩⒁妱e濤：《環(huán)境公益訴訟的立法構(gòu)想》，《環(huán)境保護》2005年第12期。

　?、迏⒁姀堨霞t：《論我國環(huán)境民事公益訴訟制度》，碩士學(xué)位論文，吉林大學(xué)法學(xué)院，2006年，第5頁。

　?、邊⒁娭軚啠骸读_馬法原理》(下冊)，商務(wù)印書館1996年版，第886頁。

　?、郲意]彼德羅·彭梵得：《羅馬法教科書》，黃風(fēng)譯，中國政法大學(xué)出版社1992年版，第92頁。

　?、崴^“私人檢察長”理論，是指公民個人、非政府組織可以得到國會授權(quán)，像檢察總長一樣，為了公共利益而提起訴訟。參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第627-628頁。

　?、?27)Peter Kessler， Michael Mehling， Dora Schaffrin， Assignment: Support the SEPA Legislation Department in Strengthening the Legal Frame Fork of Public Interest Litigation in China， http://WWW.ewlogic.de/download/projekte/200-249/201-31/201-31-9t2-report.pdf.

　　(11)張艷蕊：《公益訴訟的本質(zhì)及其理論基礎(chǔ)》，《行政法學(xué)研究》2006年第3期。

　　(12)參見段秀燕：《環(huán)境侵權(quán)公訴制度構(gòu)建的若干思考》，《中國人口?資源與環(huán)境》2003年第5期;別濤：《環(huán)境民事公訴及其進展》，《環(huán)境保護》2004年第4期;郭英華、李慶華：《試論環(huán)境公益訴訟適格原告》，《河北法學(xué)》2005年第4期。

　　(13)(26)(28)參見呂忠梅、吳勇：《環(huán)境公益實現(xiàn)之訴訟制度構(gòu)想》，載別濤主編：《環(huán)境公益訴訟》，法律出版社2007年版，第36頁，第27-29頁，第23-26頁。

　　(14)參見[意]莫諾·卡佩萊蒂：《福利國家與接近正義》，劉俊祥等譯，法律出版社2000年版，第92-93頁。[page]

　　(15)《中華人民共和國物權(quán)法》第57條對此以私法的形式予以了肯定。

　　(16)參見鄭少華：《生態(tài)主義法哲學(xué)》，法律出版社2002年版，第205頁。

　　(17)See Commonwealth v. Barnes & Tucker Co.， 455 Pa. 392. 319A. 2d 871.

　　(18)參見鐘青：《丹鳳縣政府獲巨額賠償》，《中國青年報》2001年12月22日。

　　(19)參見詹愛華、羅開林;《貴陽環(huán)保法庭審結(jié)第一案解決污染治理》，《中國環(huán)境報》2008年1月4日。

　　(20)在我國現(xiàn)行的法律中，《中華人民共和國憲法》第10條、《中華人民共和國土地管理法》第2條和《中華人民共和國物權(quán)法》第42條規(guī)定國家對土地征用的條件是“為了公共利益的需要”，《中華人民共和國行政處罰法》第1條規(guī)定其立法目的之一是“為了維護社會公共利益和社會秩序”，《中華人民共和國著作權(quán)法》第4條規(guī)定“著作權(quán)人行使著作權(quán)時不得損害公共利益”，《中華人民共和國專利法》第52條規(guī)定“為了公共利益可以對專利權(quán)實行強制許可”，等等。與之相關(guān)的法律規(guī)定雖不少，但都未以法定的形式就社會公共利益的概念作出界定。

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　　(21)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。

　　(22)沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年版，第291頁。

　　(23)參見韓紅俊、王均榮：《公益訴訟的理性思考》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2004年第4期。

　　(24)這種損害有可能與“對人的損害”先后產(chǎn)生，例如，環(huán)境污染基本上表現(xiàn)為“排污行為——生態(tài)失衡——人——環(huán)境”的損害路徑，即先有“對人的損害”后有“對環(huán)境的損害”;生態(tài)破壞則表現(xiàn)為“破壞行為——生態(tài)失衡——環(huán)境破壞——人”的損害路徑，即先有“對環(huán)境的損害”后有“對人的損害”，而且不一定是對特定人的損害。一般而言，環(huán)境污染比較容易確定受害者，而生態(tài)破壞要確定受害者則相對困難，因此，傳統(tǒng)侵權(quán)行為法僅對環(huán)境污染損害賠償訴訟有比較成熟的制度安排。

　　(25)(31)參見[日]小島武司：《訴訟制度改革的法理與實證》，陳剛等譯，法律出版社2003年版，第70頁。

　　(29)葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第224頁。

　　(30)參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2000版，第117頁。

　　(32)See Review and Outlook: Citizen Enforcers， Wall Street J.， June 15，

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