文丨樊勝根 孟 婷  中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)

原文載丨《學(xué)習(xí)與探索》2024年第5期

  摘 要：農(nóng)食系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)國(guó)民營(yíng)養(yǎng)、食物安全、生態(tài)文明、“雙碳”目標(biāo)和共同富裕的重要基礎(chǔ)。新形勢(shì)下發(fā)展環(huán)境和國(guó)際市場(chǎng)變化復(fù)雜，為了更好地應(yīng)對(duì)多重風(fēng)險(xiǎn)疊加的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家多元發(fā)展目標(biāo)，中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)亟須轉(zhuǎn)型。已有研究針對(duì)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型雖然局部提出了一些解決思路，但都比較零散，缺乏統(tǒng)一的研究框架和系統(tǒng)的研究方案。如何轉(zhuǎn)型農(nóng)食系統(tǒng)助力我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大發(fā)展目標(biāo)仍是難題。本文對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)與框架、轉(zhuǎn)型方案和路徑、政策體系等展開分析。研究表明:新形勢(shì)下農(nóng)食系統(tǒng)關(guān)注重點(diǎn)已從單一的糧食數(shù)量，轉(zhuǎn)變?yōu)橐誀I(yíng)養(yǎng)健康為導(dǎo)向、糧食安全為基石、資源環(huán)境為約束、共同富裕為條件的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)應(yīng)以營(yíng)養(yǎng)—農(nóng)食—環(huán)境互相協(xié)調(diào)發(fā)展為核心，最大化三者的聯(lián)合協(xié)調(diào)，同時(shí)最小化三者的制衡作用，向高質(zhì)高效、營(yíng)養(yǎng)健康、綠色低碳、韌性、包容性的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。在推動(dòng)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，需要構(gòu)建組織機(jī)構(gòu)、支持補(bǔ)貼、科技研發(fā)、激勵(lì)機(jī)制、全球合作等政策體系，更好地引導(dǎo)、推動(dòng)和激勵(lì)技術(shù)突破、組織創(chuàng)新、制度優(yōu)化、行為轉(zhuǎn)變。

  關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)與食物系統(tǒng)；糧食與食物安全；營(yíng)養(yǎng)健康；綠色低碳；共同富裕

一、引  言

農(nóng)食系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)國(guó)民營(yíng)養(yǎng)、食物安全、生態(tài)文明、“雙碳”目標(biāo)和共同富裕等國(guó)家多元發(fā)展目標(biāo)的重要基礎(chǔ)。改革開放以來(lái)，我國(guó)糧食安全成績(jī)斐然，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了二十連豐，居民膳食營(yíng)養(yǎng)狀況極大改善，在保障我國(guó)食物安全的同時(shí)，也為全球食物安全做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)正面臨營(yíng)養(yǎng)不均衡、資源趨緊、環(huán)境退化嚴(yán)峻、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、國(guó)際市場(chǎng)不穩(wěn)定等多重挑戰(zhàn)。因此，我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)亟須向營(yíng)養(yǎng)健康、綠色低碳、高質(zhì)高效、韌性、包容性轉(zhuǎn)型。

國(guó)際國(guó)內(nèi)新形勢(shì)下，當(dāng)前是推動(dòng)我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)和窗口期。國(guó)際層面上，食物安全與營(yíng)養(yǎng)狀況面臨多重風(fēng)險(xiǎn)威脅，保障全球食物安全亟須國(guó)際合作，農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型作為聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的核心議程，受到廣泛關(guān)注。受氣候變化、全球疫情持續(xù)影響，自然資源退化、貿(mào)易摩擦和地區(qū)沖突等多重風(fēng)險(xiǎn)威脅，當(dāng)前全球農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式不可持續(xù)，全球食物安全與營(yíng)養(yǎng)狀況面臨前所未有的挑戰(zhàn)。2023年第28屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)，2021年聯(lián)合國(guó)食物系統(tǒng)峰會(huì)、第26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)和聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)（COP15）均把農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型作為重要議題。國(guó)內(nèi)層面上，我國(guó)步入新的發(fā)展階段，向著全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)，農(nóng)食系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的抓手和著力點(diǎn)。我國(guó)已全面建成小康社會(huì)，取得了脫貧攻堅(jiān)的勝利，提出了更高的發(fā)展目標(biāo)。未來(lái)5~10年是全面推進(jìn)健康中國(guó)、鄉(xiāng)村振興、“雙碳”目標(biāo)和共同富裕的重要時(shí)機(jī)。農(nóng)食系統(tǒng)不僅提供食物，滿足居民的膳食消費(fèi)和營(yíng)養(yǎng)健康需求，也是城鄉(xiāng)居民賴以生計(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)食系統(tǒng)占全國(guó)GDP和就業(yè)的比重分別高達(dá)23%和37%。因此，農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是推進(jìn)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)與關(guān)鍵，直接關(guān)系到未來(lái)國(guó)家重大發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

綜上，在當(dāng)前復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境和國(guó)際市場(chǎng)新形勢(shì)下，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)亟須我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型。然而，目前針對(duì)我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究雖然局部提出了一些解決思路，但都比較零散，缺乏統(tǒng)一的研究框架和系統(tǒng)的研究方案。如何轉(zhuǎn)型農(nóng)食系統(tǒng)，助力我國(guó)實(shí)現(xiàn)多元重大發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)仍是難題。因此，在大食物觀引領(lǐng)下，本文從系統(tǒng)綜合視角，對(duì)新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)與框架、轉(zhuǎn)型方案和路徑、政策體系等展開分析研究，為國(guó)民膳食營(yíng)養(yǎng)、國(guó)家食物安全和可持續(xù)發(fā)展提供科學(xué)支撐。特別指出，針對(duì)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型中國(guó)方案的理論與政策的系統(tǒng)研究，定位立足我國(guó)、引領(lǐng)全球，對(duì)于建立國(guó)際農(nóng)食系統(tǒng)話語(yǔ)體系、領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)食國(guó)際合作治理、推進(jìn)世界農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型具有重要意義。

二、農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）農(nóng)食系統(tǒng)的概念演進(jìn)及其構(gòu)成

農(nóng)食系統(tǒng)的提出最早在20世紀(jì)70年代，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，概念不斷深化。Marion（1985）正式提出“食物系統(tǒng)”（Food Systems）概念，將其定義為“農(nóng)業(yè)與下游經(jīng)濟(jì)主體之間各種關(guān)系的總和”，之后逐漸擴(kuò)大到參與食物生產(chǎn)、加工、流通，以及為其提供原料和設(shè)備的組織或個(gè)人，進(jìn)一步擴(kuò)展到包括對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、健康和社會(huì)的影響。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在2018年的報(bào)告中提出，食物系統(tǒng)是指農(nóng)業(yè)、林業(yè)或漁業(yè)的食物生產(chǎn)、聚集、加工、分配、消費(fèi)和處置，以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然環(huán)境，包括整個(gè)領(lǐng)域的參與者及其相互關(guān)聯(lián)的增值活動(dòng)；同時(shí)，在2021年報(bào)告中指出食物系統(tǒng)是農(nóng)食系統(tǒng)的一部分，農(nóng)食系統(tǒng)（Agrifood systems）應(yīng)同時(shí)包括食物和非食物農(nóng)產(chǎn)品。全球食物經(jīng)濟(jì)與政策研究院（2022）首次基于我國(guó)國(guó)情提出農(nóng)食系統(tǒng)的概念，并明確了系統(tǒng)涵蓋的行業(yè)、環(huán)節(jié)、主體和關(guān)系等。

特別指出，本文分析的農(nóng)食系統(tǒng)（Agrifood systems）和國(guó)際上常用的食物系統(tǒng)(Food systems)內(nèi)涵基本一致。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，在我國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)業(yè)部門的基礎(chǔ)性和支撐性地位更為顯著，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民就業(yè)和社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)揮著不可替代的作用。因此，農(nóng)食系統(tǒng)比食物系統(tǒng)的表達(dá)在多數(shù)情況下更適合我國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家。

盡管針對(duì)農(nóng)食系統(tǒng)的概念不是完全一致，側(cè)重點(diǎn)也有所不同，但是相對(duì)之前農(nóng)業(yè)食物供應(yīng)鏈的概念，農(nóng)食系統(tǒng)存在明顯的不同。農(nóng)業(yè)食物供應(yīng)鏈?zhǔn)菑霓r(nóng)田到餐桌的線性鏈條，包括從農(nóng)業(yè)和食物生產(chǎn)一直到消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)。而農(nóng)食系統(tǒng)是更為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，不僅包括農(nóng)業(yè)食物供應(yīng)鏈，同時(shí)涵蓋了相關(guān)的要素投入和產(chǎn)出，以及在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等多個(gè)維度下系統(tǒng)主體以及他們的行為和相互關(guān)系。本文提出農(nóng)食系統(tǒng)的主要組成部分包括（見圖1）：（1）產(chǎn)品:系統(tǒng)的核心產(chǎn)品是食物，提供食物的過(guò)程中非食物產(chǎn)品作為支撐也參與到系統(tǒng)中；（2）鏈條：農(nóng)業(yè)食物從生產(chǎn)到消費(fèi)、處置的整個(gè)供應(yīng)鏈；（3）主體：系統(tǒng)中各個(gè)利益主體，包括農(nóng)民、企業(yè)、消費(fèi)者、政府、科研機(jī)構(gòu)和服務(wù)組織等；（4）環(huán)境：系統(tǒng)嵌入更廣泛的經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和自然環(huán)境；（5）行業(yè)（或部門）：涵蓋農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)和食品加工業(yè)等。

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（二）農(nóng)食系統(tǒng)的理論基礎(chǔ)

1.多元發(fā)展目標(biāo)

農(nóng)食系統(tǒng)承載著多元發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？沙掷m(xù)的農(nóng)食系統(tǒng)可以為所有人提供安全和營(yíng)養(yǎng)的食物，其方式應(yīng)當(dāng)不損害子孫后代發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境基礎(chǔ)。這一定義明確了三個(gè)可持續(xù)維度，分別是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)（合理的經(jīng)濟(jì)收益）、社會(huì)可持續(xù)（廣泛的社會(huì)普惠基礎(chǔ)）和自然環(huán)境可持續(xù)（至少不損害自然環(huán)境，或有正向影響）。為了同時(shí)實(shí)現(xiàn)多元發(fā)展目標(biāo)，本文提出農(nóng)食系統(tǒng)應(yīng)向營(yíng)養(yǎng)健康、綠色低碳、高質(zhì)高效、韌性、包容性等方向轉(zhuǎn)型。

國(guó)際層面上，可持續(xù)農(nóng)食系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals, SDGs）的重要基礎(chǔ)。具體而言，可持續(xù)農(nóng)食系統(tǒng)與17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)有著直接或者間接的聯(lián)系。（1）營(yíng)養(yǎng)健康方向：農(nóng)食系統(tǒng)為人類提供食物以及微量營(yíng)養(yǎng)素、蛋白質(zhì)、脂肪、碳水等，因此直接影響到消除貧困和饑餓目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)（SDG1-2），與膳食營(yíng)養(yǎng)和健康（SDG3）密切相關(guān)，有利于促進(jìn)人力資本提升（SDG4）。（2）綠色低碳方向：農(nóng)食系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以資源永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和降低溫室氣體排放的方式供給食物，因此有利于避免和減少對(duì)水土資源的過(guò)度開發(fā)和對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染（SDG6），降低食物損失與浪費(fèi)（SDG12），鼓勵(lì)清潔能源（SDG7），減少溫室氣體排放并增強(qiáng)氣候適應(yīng)性（SDG13），有利于水陸等生態(tài)環(huán)境保護(hù)（SDG14-15）。（3）高質(zhì)高效方向：農(nóng)食系統(tǒng)應(yīng)提升對(duì)資源、要素和技術(shù)等投入利用效率，降低機(jī)會(huì)成本，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，因此有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)、技術(shù)制度創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施保障（SDG9），促進(jìn)城市和社區(qū)可持續(xù)發(fā)展（SDG11）。（4）韌性方向：提升農(nóng)食系統(tǒng)對(duì)氣候、公共衛(wèi)生事件、市場(chǎng)等沖擊的預(yù)測(cè)、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)的能力，保障系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行（SDG8）。（5）包容性方向：農(nóng)食系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)確保所有人，特別是女性、低收入群體和小農(nóng)戶的合理參與和利益分配，因此有利于性別平等（SDG5），并減少不公平（SDG10、16）。此外，農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型需要并進(jìn)一步推動(dòng)全球農(nóng)業(yè)與食物領(lǐng)域的廣泛合作和交流（SDG17）。

國(guó)內(nèi)層面上，農(nóng)食系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)我國(guó)食物安全、國(guó)民營(yíng)養(yǎng)、生態(tài)文明、“雙碳”目標(biāo)和共同富裕的重要基礎(chǔ)。農(nóng)食系統(tǒng)不僅為我國(guó)14億人口提供食物，滿足居民的食物消費(fèi)和營(yíng)養(yǎng)健康需求，而且也是眾多人群賴以生計(jì)的基礎(chǔ)。農(nóng)食系統(tǒng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中具有重要作用，其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和就業(yè)中占比仍然很高, 遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)農(nóng)業(yè)本身。食物供給與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度依賴水土資源，同時(shí)肥料等要素投入、耕作方式、食物流通、食物浪費(fèi)都對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響。整個(gè)農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)排放的溫室氣體仍不容忽視，2018年，農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)溫室氣體排放量仍高達(dá)10.9億噸二氧化碳當(dāng)量?？s小城鄉(xiāng)收入差距是降低收入不平等的關(guān)鍵，農(nóng)食系統(tǒng)發(fā)展有利于提升農(nóng)業(yè)效率及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，促進(jìn)共同富裕。因此，新形勢(shì)下農(nóng)食系統(tǒng)關(guān)注的重點(diǎn)從單一的糧食數(shù)量問(wèn)題，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)以營(yíng)養(yǎng)健康為導(dǎo)向、以糧食安全為基石、以資源環(huán)境與生態(tài)承載力為約束、以推動(dòng)城鄉(xiāng)和地區(qū)均衡發(fā)展、促進(jìn)共同富裕為條件的農(nóng)食系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。

2.外部性與隱性成本

農(nóng)食系統(tǒng)中各類主體的行為具有顯著的外部性，導(dǎo)致市場(chǎng)無(wú)法有效配置資源，造成對(duì)社會(huì)福利巨大的隱性成本。外部性的概念在20世紀(jì)初由馬歇爾和庇古提出，即一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體(生產(chǎn)者或消費(fèi)者)在自己的活動(dòng)中對(duì)他人的福利產(chǎn)生了一種正向影響或負(fù)向影響；農(nóng)食系統(tǒng)中農(nóng)戶、農(nóng)企、農(nóng)商等相關(guān)主體的各類生產(chǎn)、銷售、消費(fèi)等行為與決策也存在著顯著的外部性，這些主體在行動(dòng)時(shí)并不付出行動(dòng)的全部代價(jià)或享受行動(dòng)的全部收益。外部性的存在造成個(gè)人收益（成本）與社會(huì)收益（成本）的差異，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。也就是在市場(chǎng)配置資源時(shí)，無(wú)法考慮或者無(wú)法充分考慮營(yíng)養(yǎng)健康、資源環(huán)境、公平福利等，從而使得目前的市場(chǎng)無(wú)法有效配置資源達(dá)到社會(huì)福利與收益的最大化。

當(dāng)前的農(nóng)食系統(tǒng)造成對(duì)社會(huì)福利的巨大隱性成本，包括以下幾個(gè)方面。第一，對(duì)營(yíng)養(yǎng)健康的負(fù)擔(dān)，指的是農(nóng)食系統(tǒng)通過(guò)食物水平、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量對(duì)居民營(yíng)養(yǎng)和健康造成的負(fù)面影響。營(yíng)養(yǎng)健康方面的隱性成本主要來(lái)自于超重肥胖對(duì)健康的損害，如膳食結(jié)構(gòu)不均衡引發(fā)的包括糖尿病、高血壓等在內(nèi)的慢性病健康成本，同時(shí)也包括食物質(zhì)量和多樣性不足造成的微量營(yíng)養(yǎng)素缺失，導(dǎo)致貧血、兒童發(fā)育遲緩等健康問(wèn)題。一方面，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，高糖、高鹽、高熱量食物的廣告宣傳和市場(chǎng)銷售多，造成居民膳食結(jié)構(gòu)不均衡，對(duì)居民健康造成負(fù)擔(dān)；另一方面，當(dāng)與營(yíng)養(yǎng)健康相關(guān)的食品安全和質(zhì)量信息無(wú)法完全體現(xiàn)在價(jià)格上時(shí)，食物生產(chǎn)者可能存在添加劑、獸藥、抗生素等不規(guī)范使用的行為，同時(shí)，食物品質(zhì)和質(zhì)量大打折扣，導(dǎo)致健康隱患。第二，資源浪費(fèi)和環(huán)境退化，指的是農(nóng)食系統(tǒng)對(duì)資源、環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和氣候的負(fù)面影響。農(nóng)食生產(chǎn)者的要素投入和生產(chǎn)決策通常忽略對(duì)環(huán)境和資源的負(fù)面影響，從而導(dǎo)致化肥和農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量施用、生產(chǎn)行為超過(guò)水土資源和生態(tài)系統(tǒng)的承載力等，造成對(duì)水土資源的浪費(fèi)和環(huán)境污染退化、生態(tài)系統(tǒng)多樣性損失等。第三，公平性與包容性受損，指的是農(nóng)食系統(tǒng)造成的結(jié)構(gòu)性貧困、收入差距拉大、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的負(fù)面影響。當(dāng)前農(nóng)食系統(tǒng)以生產(chǎn)和供給效率為衡量指標(biāo)，缺乏對(duì)收入和收益公平性的關(guān)注，小農(nóng)戶與小農(nóng)商由于自身規(guī)模和技術(shù)管理受限，在農(nóng)食供應(yīng)鏈中參與收益分配處于不利地位，低收入消費(fèi)群體由于自身購(gòu)買力局限，難以負(fù)擔(dān)營(yíng)養(yǎng)健康的食物。據(jù)估計(jì)，全球農(nóng)食系統(tǒng)在環(huán)境、營(yíng)養(yǎng)健康、公平福利等方面的隱性成本分別為11萬(wàn)億美元、3萬(wàn)億美元、9億美元。

因此，需要通過(guò)產(chǎn)權(quán)、征稅和補(bǔ)貼等措施，將外部性內(nèi)部化，也就是使得當(dāng)前健康、環(huán)境、公平等維度的收益或者成本體現(xiàn)在農(nóng)食系統(tǒng)的價(jià)格體系，從而修正各類主體的決策與行為，通過(guò)重建市場(chǎng)或者修正市場(chǎng)失靈，達(dá)到社會(huì)收益與福利的最大化。

3.系統(tǒng)方案

農(nóng)食系統(tǒng)是一個(gè)整體,反映了一組復(fù)雜的、相互交織的、協(xié)同作用的元素。為實(shí)現(xiàn)整個(gè)農(nóng)食系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)必須放在整個(gè)系統(tǒng)上，包括參與主體、相互作用關(guān)系以及激勵(lì)干預(yù)措施等。系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型方案要關(guān)注多元主體，包括農(nóng)民、農(nóng)商、企業(yè)、消費(fèi)者、科研人員；要從要素投入、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、處置等各個(gè)與多個(gè)環(huán)節(jié)尋求轉(zhuǎn)型方案；需要政策與措施及其組合，有效引導(dǎo)、約束、干預(yù)、激勵(lì)各個(gè)系統(tǒng)主體的行為。此外，系統(tǒng)框架可以提供一個(gè)觀察系統(tǒng)中的參與者和行動(dòng)的視角，只有將農(nóng)食系統(tǒng)視為一個(gè)整體時(shí)，系統(tǒng)的穩(wěn)定性和韌性才能被考量并納入框架。農(nóng)食系統(tǒng)的韌性包括要素與產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)、氣候變化與自然災(zāi)害供給沖擊、地區(qū)沖突與公共衛(wèi)生事件對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的影響。

農(nóng)食系統(tǒng)是多個(gè)層面的，包括全球、地區(qū)、國(guó)家、當(dāng)?shù)氐龋鱾€(gè)層次的農(nóng)食系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)、作用與影響，農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型需要全球和地區(qū)層面共性的轉(zhuǎn)型思路，同時(shí)需要將資源稟賦、歷史文化、發(fā)展階段等國(guó)家與當(dāng)?shù)靥赜械囊蛩丶{入轉(zhuǎn)型方案。

（三）農(nóng)食系統(tǒng)的作用機(jī)制

農(nóng)食系統(tǒng)的核心是營(yíng)養(yǎng)—農(nóng)食—環(huán)境三個(gè)子系統(tǒng)互相依賴（interdependence）、互相制衡（trade-offs）、協(xié)調(diào)發(fā)展（synergies）的作用機(jī)制。其中，營(yíng)養(yǎng)子系統(tǒng)包括蛋白質(zhì)、微量營(yíng)養(yǎng)素、碳水化合物、脂肪的構(gòu)成和比例；農(nóng)食子系統(tǒng)包括從研發(fā)、投入、生產(chǎn)（種植和養(yǎng)殖）、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工、銷售、消費(fèi)、處置的全食物鏈條；環(huán)境子系統(tǒng)包括水土等資源利用、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)多樣性、碳排放等。剖析營(yíng)養(yǎng)—農(nóng)食—環(huán)境三個(gè)子系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)互相作用關(guān)系，以最大化三者的聯(lián)合協(xié)調(diào)，同時(shí)最小化三者之間的制衡作用，從而推動(dòng)國(guó)家多元發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。三個(gè)子系統(tǒng)之間的作用關(guān)系，既包括營(yíng)養(yǎng)、農(nóng)食和環(huán)境的兩兩關(guān)系，也包括三者如何形成聯(lián)合和聯(lián)動(dòng)。農(nóng)食子系統(tǒng)是營(yíng)養(yǎng)和環(huán)境的紐帶，每個(gè)子系統(tǒng)以需求和供給為分析基礎(chǔ)，重點(diǎn)研究子系統(tǒng)內(nèi)部供給的實(shí)現(xiàn)，以及系統(tǒng)之間的聯(lián)系和互動(dòng)。在營(yíng)養(yǎng)子系統(tǒng)中，營(yíng)養(yǎng)需求表現(xiàn)為對(duì)能量、蛋白質(zhì)、微量營(yíng)養(yǎng)素和脂肪的需求；營(yíng)養(yǎng)供給來(lái)自膳食，表現(xiàn)為谷薯、肉蛋奶、水產(chǎn)、蔬菜、水果等組成和結(jié)構(gòu)。在農(nóng)食子系統(tǒng)中，對(duì)食物的需求來(lái)自于對(duì)營(yíng)養(yǎng)子系統(tǒng)里面的膳食供給，食物供給來(lái)自“從田間/牧場(chǎng)到餐桌”全過(guò)程，從要素投入、生產(chǎn)、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸、加工、銷售、消費(fèi)、處置全鏈條的順利接續(xù)和進(jìn)行。在環(huán)境子系統(tǒng)中，區(qū)分了資源和環(huán)境兩個(gè)維度，對(duì)資源需求來(lái)自食物鏈各環(huán)節(jié)的資源要素投入，資源供給來(lái)自水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、氣候資源等；對(duì)環(huán)境需求來(lái)自食物鏈各環(huán)節(jié)的環(huán)境排放，而環(huán)境供給環(huán)境表現(xiàn)為環(huán)境閾值，也就是山水湖田林草海形成的生態(tài)環(huán)境承載力。這里指出，環(huán)境子系統(tǒng)和營(yíng)養(yǎng)子系統(tǒng)也存在直接作用，比如環(huán)境影響人體健康，進(jìn)而影響營(yíng)養(yǎng)需求，而營(yíng)養(yǎng)需求反過(guò)來(lái)會(huì)影響人們對(duì)環(huán)境的認(rèn)知、資源的索取及環(huán)境閾值的設(shè)定。

為了系統(tǒng)分析多目標(biāo)協(xié)同，本文建立以營(yíng)養(yǎng)—農(nóng)食—環(huán)境互相作用為核心的農(nóng)食系統(tǒng)理論分析框架，從驅(qū)動(dòng)因素、子系統(tǒng)構(gòu)成、聯(lián)合方式、目標(biāo)維度等方面拓展和創(chuàng)新（圖2）。第一，驅(qū)動(dòng)因素是給農(nóng)食系統(tǒng)帶來(lái)變化并要求新的動(dòng)態(tài)平衡的力量，包括人口規(guī)模和結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)和組織、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，以及氣候變化、極端天氣和全球市場(chǎng)。第二，營(yíng)養(yǎng)—農(nóng)食—環(huán)境互相作用關(guān)系是農(nóng)食系統(tǒng)的核心。農(nóng)食、營(yíng)養(yǎng)和環(huán)境是相互依存的：一方面，食物提供了人類營(yíng)養(yǎng)的基礎(chǔ)并影響健康；另一方面，整個(gè)農(nóng)業(yè)食物供應(yīng)鏈需要環(huán)境資源，并對(duì)環(huán)境產(chǎn)生各種廢物?？沙掷m(xù)的農(nóng)食系統(tǒng)需要最大限度地發(fā)揮三者協(xié)同作用，同時(shí)最大限度地減少三者之間的權(quán)衡。在此背景下，需要識(shí)別、評(píng)估和管理農(nóng)食系統(tǒng)的關(guān)鍵部分，以形成跨部門合作和系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡。特別指出，在農(nóng)食系統(tǒng)的核心關(guān)系中包含各種利益相關(guān)者，如農(nóng)民、企業(yè)、政府、消費(fèi)者、食品運(yùn)輸者，以及農(nóng)業(yè)和食品科學(xué)家和研究人員。第三，資源、環(huán)境、生態(tài)、氣候的承載能力是農(nóng)食系統(tǒng)發(fā)展的制約因素。也就是農(nóng)食系統(tǒng)需要在水土資源、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)多樣性、服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)、氣候條件等約束下發(fā)展。第四，雙循環(huán)背景下，國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源是農(nóng)食系統(tǒng)的發(fā)展空間。國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)食物供給布局、國(guó)際貿(mào)易和投資合作等共同為農(nóng)食系統(tǒng)的發(fā)展提供要素、資源、市場(chǎng)等。第五，農(nóng)業(yè)系統(tǒng)發(fā)展的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家多元發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。食物安全是實(shí)現(xiàn)國(guó)民營(yíng)養(yǎng)的基礎(chǔ)，國(guó)民營(yíng)養(yǎng)是食物安全的最終目標(biāo)，資源環(huán)境既是國(guó)民營(yíng)養(yǎng)與食物安全的約束，又受兩者的影響，食物供給與需求則一起影響共同富裕的實(shí)現(xiàn)。因此，提出可持續(xù)的農(nóng)食系統(tǒng)應(yīng)促進(jìn)營(yíng)養(yǎng)、農(nóng)食和環(huán)境三個(gè)子系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)作用最大化、制衡作用最小化，符合我國(guó)國(guó)民營(yíng)養(yǎng)、食物安全、“雙碳”目標(biāo)和共同富裕等多元戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)綜合考量資源環(huán)境可持續(xù)利用的約束、綜合利用國(guó)際國(guó)內(nèi)“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”。

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三、新形勢(shì)下中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型思路

（一）中國(guó)食物安全的發(fā)展演進(jìn)

國(guó)以農(nóng)為本，民以食為天。自新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)成功地解決了十幾億人口的吃飯問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了由“吃不飽”到“吃得飽”“吃得好”的歷史性轉(zhuǎn)變，在保障食物安全上取得了舉世矚目的巨大成就，中國(guó)食物安全保障的演變過(guò)程大致分為以下階段。

第一階段（1949—1978年），居民人均糧食占有量低，食物供給處于較低水平，提升主糧供給是食物安全問(wèn)題的核心。1949年，新中國(guó)剛剛成立，百?gòu)U待興，糧食產(chǎn)量?jī)H為1.13億噸，人均糧食產(chǎn)量為209千克；1978年，我國(guó)糧食產(chǎn)量達(dá)到3.05億噸，人均糧食占有量為317千克。期間糧食產(chǎn)量、人均糧食占有量艱難中不斷提升，但仍低于人均糧食占有量400千克的世界安全線，糧食安全面臨的最大問(wèn)題是如何吃得飽。在這一發(fā)展階段，我國(guó)全面實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，期間還經(jīng)歷了三年困難時(shí)期，物資匱乏、饑荒嚴(yán)重，糧食供給處于較低水平。

第二階段（1978—2010年），糧食供給水平穩(wěn)步提升，人均糧食占有量超過(guò)世界安全線，同時(shí)蔬果和肉蛋奶等需求逐步增加，需全面提高主要食物品類供給。伴隨改革開放，我國(guó)糧食產(chǎn)量進(jìn)入高速增長(zhǎng)時(shí)期，2010年人均糧食占有量已突破世界安全線，實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，市場(chǎng)糧食供應(yīng)充足。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)及居民收入水平的提高，社會(huì)發(fā)展目標(biāo)由溫飽轉(zhuǎn)向小康，居民對(duì)飲食的追求從“吃得飽”轉(zhuǎn)向“吃得多樣”，蔬菜、水果和肉蛋奶需求和消費(fèi)不斷提升，2010年我國(guó)農(nóng)村居民的肉蛋及水產(chǎn)品消費(fèi)量均比1978年增加了3~5倍。

第三階段（2010—2020年），各類食物供給充足，人均食物消費(fèi)需求顯著提升，食品安全保障和食物質(zhì)量提升放在更重要的地位。自2010年以來(lái)，我國(guó)的糧食生產(chǎn)一直保持穩(wěn)定發(fā)展，糧食年產(chǎn)量始終保持6億噸以上，人均糧食占有量遠(yuǎn)超世界安全線，2020年高達(dá)474千克。加入WTO后，我國(guó)實(shí)施適度進(jìn)口的發(fā)展戰(zhàn)略，食物供給更加多元化，主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2020年糧食進(jìn)口量達(dá)到14255萬(wàn)噸，大豆進(jìn)口量10031萬(wàn)噸。中國(guó)在穩(wěn)定主糧供給的同時(shí)，也保障了蔬菜、水果、肉類和水產(chǎn)品等各類食物的有效供給，2020年蔬菜、水果和肉類產(chǎn)量占全球產(chǎn)量比重分別為51.7％、27.4％和22.4％，主要副食品的供給量遠(yuǎn)超國(guó)際水平。在食物供給穩(wěn)定的同時(shí)，由于居民對(duì)食品安全質(zhì)量需求的提升，以及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境的退化，化肥農(nóng)藥“雙減”政策于2015年提出，“兩品一標(biāo)”食物供給不斷增加。

第四階段（2020年至今），居民食物需求更加多元化，食物消費(fèi)向結(jié)構(gòu)均衡和營(yíng)養(yǎng)健康邁進(jìn)，食物供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化與品質(zhì)提升是這一階段的主要任務(wù)。居民食物需求逐漸轉(zhuǎn)變，從“吃得多樣”遞進(jìn)到“吃得均衡、吃得健康、吃得可持續(xù)”，營(yíng)養(yǎng)健康逐漸成為第一需求，糧食安全面臨的問(wèn)題已由數(shù)量不足轉(zhuǎn)向資源約束下的結(jié)構(gòu)性矛盾。早在2015年中央農(nóng)村工作會(huì)議上就提出“樹立大農(nóng)業(yè)、大食物觀念”，2023年中央一號(hào)文件明確指出“樹立大食物觀，加快構(gòu)建糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、植物動(dòng)物微生物并舉的多元化食物供給體系”；同年“樹立大食物觀，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，構(gòu)建多元化食物供給體系”寫入黨的二十大報(bào)告。此外，2022年發(fā)布最新版《中國(guó)居民膳食指南》，首次提出“東方健康膳食模式”，為食物結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮引領(lǐng)作用。

（二）新形勢(shì)下中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)面臨的多重挑戰(zhàn)

如前所述，我國(guó)糧食安全取得斐然的成績(jī)，居民膳食質(zhì)量極大改善。然而，我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)存在不夠可持續(xù)、不夠營(yíng)養(yǎng)健康的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，嚴(yán)重制約了未來(lái)國(guó)家糧食安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

第一，營(yíng)養(yǎng)健康方面，居民膳食結(jié)構(gòu)不夠合理，微量營(yíng)養(yǎng)素?cái)z入不足和超重肥胖同時(shí)存在。我國(guó)成年居民貧血率為8.7%，部分重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群如嬰幼兒、育齡婦女和高齡老年人的重要微量營(yíng)養(yǎng)素缺乏問(wèn)題仍需引起關(guān)注；同時(shí)，我國(guó)有超過(guò)一半的成年居民超重或肥胖，兒童青少年超重肥胖率激增。第二，資源環(huán)境方面，高投入驅(qū)動(dòng)的農(nóng)業(yè)和食物生產(chǎn)、流通（儲(chǔ)藏、加工、運(yùn)輸）、消費(fèi)方式的環(huán)境代價(jià)高昂、不可持續(xù)。我國(guó)化肥和農(nóng)業(yè)施用量在“雙減”政策后減量明顯，然而目前施用量仍顯著高于世界平均水平，且利用率偏低。2021年三大糧食作物化肥和農(nóng)藥利用率分別為40.2%和40.6%，造成水土環(huán)境污染。2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)耕地平均等級(jí)為4.76，中低產(chǎn)田占比超過(guò)三分之二。第三，共同富裕方面，城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展不平衡，收入差距仍然較大。我國(guó)取得了全面脫貧偉大歷史性成就，但低收入人群數(shù)量仍然龐大，全國(guó)居民收入基尼系數(shù)仍在0.46的高位徘徊。第四，國(guó)際市場(chǎng)方面，國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)聯(lián)系愈發(fā)緊密，但復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和突發(fā)事件加劇了我國(guó)貿(mào)易和投資風(fēng)險(xiǎn)。2001—2020年，我國(guó)包含大豆在內(nèi)的廣義糧食進(jìn)口量快速增長(zhǎng)；部分貿(mào)易摩擦、WTO爭(zhēng)端與國(guó)際訴訟仍面臨較大壓力。

目前，農(nóng)食系統(tǒng)中營(yíng)養(yǎng)—農(nóng)食—環(huán)境的協(xié)同仍存在問(wèn)題。一是食物生產(chǎn)環(huán)節(jié)高投入、生產(chǎn)方式粗放，既對(duì)環(huán)境造成污染，又反過(guò)來(lái)影響糧食安全和營(yíng)養(yǎng)健康。我國(guó)每公頃土地使用的化肥量是世界平均水平的4倍以上；每年使用農(nóng)藥約180萬(wàn)噸左右，其中70%造成污染。目前，全國(guó)耕種土地面積的10%以上已受重金屬污染。需要注意的是，由于農(nóng)藥、化肥引致的污染，已經(jīng)造成我國(guó)糧食每年減產(chǎn)100億公斤。同時(shí)，化肥過(guò)量、農(nóng)藥殘留、重金屬污染，嚴(yán)重威脅食品安全、影響食物質(zhì)量，對(duì)膳食健康造成負(fù)面影響。二是食物流通環(huán)節(jié)存在高損耗與過(guò)度加工，不僅威脅國(guó)家糧食安全，對(duì)水土資源造成極大浪費(fèi)，同時(shí)造成食物營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)流失。據(jù)測(cè)算，我國(guó)糧食產(chǎn)后綜合損失率為11.79%，年損失量達(dá)6500萬(wàn)噸，相當(dāng)于3億多人的口糧。糧油過(guò)度加工問(wèn)題痼疾難除，僅大米過(guò)度加工年損失糧食就在350萬(wàn)噸以上。隨著食物損失，用于生產(chǎn)和分配的水土、能源、要素投入也被白白浪費(fèi)。加工環(huán)節(jié)的問(wèn)題在威脅糧食安全的同時(shí)，損失了大量營(yíng)養(yǎng)素，過(guò)度加工還容易引發(fā)糖尿病等慢性病，對(duì)人類健康造成不利影響。三是在食物消費(fèi)環(huán)節(jié)中，不合理的膳食在加重國(guó)民營(yíng)養(yǎng)健康負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也使得環(huán)境壓力驟增。過(guò)去幾十年，我國(guó)居民食用油、食用鹽、動(dòng)物性食物攝入量遠(yuǎn)高于推薦值，但水果、蔬菜、豆及豆制品、奶類攝入不足，居民膳食結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重偏離營(yíng)養(yǎng)健康目標(biāo)。自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)居民的食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，動(dòng)物性食物如紅肉、禽肉、奶類和蛋類的消費(fèi)穩(wěn)步增長(zhǎng)，這些消費(fèi)變化導(dǎo)致中國(guó)居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)逐漸“西化”，也帶來(lái)了一系列營(yíng)養(yǎng)健康和環(huán)境的挑戰(zhàn)。

（三）中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型思路

新形勢(shì)下，我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)關(guān)注的重點(diǎn)從單一的糧食數(shù)量問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)以營(yíng)養(yǎng)健康為導(dǎo)向、以糧食安全為基石、以資源環(huán)境與生態(tài)承載力為約束的食物系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。因此，本文提出的中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型思路，突出多元目標(biāo)、需求導(dǎo)向和重塑鏈條三個(gè)特點(diǎn)。第一，“單一目標(biāo)”亟須向“多元目標(biāo)”轉(zhuǎn)型。我國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)從單一的保障糧食數(shù)量問(wèn)題，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)以食物安全、營(yíng)養(yǎng)健康、綠色低碳、共同富裕等多目標(biāo)，最小化不同目標(biāo)之間的潛在矛盾和沖突，最大化多目標(biāo)多主體間的互利共贏。第二，“供給導(dǎo)向”亟須向“需求導(dǎo)向”轉(zhuǎn)型。隨著“健康中國(guó)2030”戰(zhàn)略的提出，食物安全戰(zhàn)略導(dǎo)向從之前的“生產(chǎn)什么吃什么”以供給為導(dǎo)向，逐漸發(fā)展到以營(yíng)養(yǎng)健康為導(dǎo)向，即“吃什么生產(chǎn)什么”，也就是以需求定供給。第三，“聚焦環(huán)節(jié)”亟須向“重塑鏈條”轉(zhuǎn)型。打破農(nóng)食生產(chǎn)和消費(fèi)等單個(gè)環(huán)節(jié)的局限，從“研發(fā)—投入—生產(chǎn)—流通—消費(fèi)—處置”產(chǎn)業(yè)鏈角度重塑鏈條，兼顧公平與效率、發(fā)展與穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)民和低收入人群就業(yè)增收，重視利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)，引領(lǐng)全球農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，領(lǐng)導(dǎo)全球農(nóng)食系統(tǒng)治理體系改革。

從具體轉(zhuǎn)型方向而言，應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，特別是在全球新冠疫情后國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展窗口期，我國(guó)迫切需要農(nóng)食系統(tǒng)向著更具生產(chǎn)力、更加可持續(xù)、更加營(yíng)養(yǎng)、更具韌性以及更有包容性的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。第一，轉(zhuǎn)型要降低對(duì)資源環(huán)境和氣候變化的壓力。農(nóng)食綠色生產(chǎn)、流通和消費(fèi)轉(zhuǎn)型，是適應(yīng)資源環(huán)境承載力、維護(hù)地球健康的客觀要求，有利于解決在生產(chǎn)加工制造過(guò)程中的能耗、水耗、物耗、排放及環(huán)境污染等問(wèn)題，有助于減少溫室氣體排放。相比不采取膳食建議，遵循中國(guó)膳食指南和EAT-柳葉刀建議將使2030年農(nóng)業(yè)活動(dòng)溫室氣體排放減少1.5億~2.0億噸。第二，轉(zhuǎn)型要有利于居民膳食改善與健康。提高富含營(yíng)養(yǎng)的食物供給，可以降低生產(chǎn)成本和價(jià)格，并有效提高居民對(duì)高營(yíng)養(yǎng)食物的可及性。若2030年城鄉(xiāng)居民人均畜禽肉消費(fèi)量調(diào)減到中國(guó)膳食指南推薦的中間水平60克/天，中國(guó)年死亡人數(shù)將減少115萬(wàn)人。第三，轉(zhuǎn)型要有利于推進(jìn)共同富裕。農(nóng)食系統(tǒng)涉及領(lǐng)域廣泛，在保障糧食安全和居民營(yíng)養(yǎng)健康、促進(jìn)人類繁榮方面至關(guān)重要，不僅為人類提供所需要的熱量和營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，還是小農(nóng)、涉農(nóng)中小企業(yè)、小餐飲從業(yè)者等群體的生計(jì)基礎(chǔ)。提高可持續(xù)農(nóng)食系統(tǒng)的包容性，有利于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕。

四、構(gòu)建推動(dòng)中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的政策體系

推動(dòng)中國(guó)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型離不開技術(shù)突破、組織創(chuàng)新、制度優(yōu)化、行為改變等重要抓手。轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，需要構(gòu)建并不斷優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)、支持補(bǔ)貼、科技研發(fā)、激勵(lì)機(jī)制、全球合作等政策體系，發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)和激勵(lì)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的重要作用。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立跨部門協(xié)作機(jī)制

國(guó)民營(yíng)養(yǎng)、糧食安全、生態(tài)文明、“雙碳”目標(biāo)和共同富裕等國(guó)家重大戰(zhàn)略決策，亟須新的發(fā)展思路方案，指導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型升級(jí)，可以服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略決策實(shí)踐。新形勢(shì)下農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型涉及多個(gè)領(lǐng)域和部門，包括農(nóng)業(yè)、食品、商業(yè)、生態(tài)、健康、社保等。目前，我國(guó)食物系統(tǒng)的決策主體部門多元且相互獨(dú)立，缺乏農(nóng)食系統(tǒng)多元目標(biāo)和多主體決策的聯(lián)合聯(lián)動(dòng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、儲(chǔ)藏運(yùn)輸、食物加工、居民消費(fèi)、營(yíng)養(yǎng)健康各領(lǐng)域的管理決策相互隔離，缺乏針對(duì)整體食物系統(tǒng)的考慮，對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)間的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)有待提高。因此，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制定多行業(yè)規(guī)劃,建立“農(nóng)業(yè)—食品—商業(yè)—健康—生態(tài)”等跨部門協(xié)作機(jī)制，更好地統(tǒng)籌和推進(jìn)農(nóng)食系統(tǒng)的多元發(fā)展目標(biāo)。本文提出以下建議：提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率和食物的供給能力，走高質(zhì)量發(fā)展道路，以多元食物供給體系夯實(shí)國(guó)家糧食安全與食物安全；優(yōu)化農(nóng)業(yè)和食物領(lǐng)域的地區(qū)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷提高食物質(zhì)量和品質(zhì)，提升居民膳食多樣性和均衡性，促進(jìn)國(guó)民營(yíng)養(yǎng)健康目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)和食物的生產(chǎn)方式、流通模式、消費(fèi)行為等，注重水土資源的永續(xù)利用、生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和保護(hù)、溫室氣體減排和對(duì)氣候適應(yīng)性的提升，推進(jìn)生態(tài)文明和“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)中應(yīng)深入考量縮小經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差異，并關(guān)注重點(diǎn)人群在農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型中參與、就業(yè)、利益分配等，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。

（二）重新定位支持政策，優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)和方式

建議重新定位農(nóng)業(yè)支持政策，從多角度、多層面支持農(nóng)食系統(tǒng)向多目標(biāo)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)營(yíng)養(yǎng)健康、綠色低碳和共同富裕多贏，以助力實(shí)現(xiàn)國(guó)家提出的有關(guān)健康、環(huán)境、“雙碳”等重大發(fā)展戰(zhàn)略。

第一，以大食物觀引領(lǐng)農(nóng)業(yè)支持政策優(yōu)化，促進(jìn)以營(yíng)養(yǎng)為導(dǎo)向的食物生產(chǎn)供給，保障多樣化食物供給和降低營(yíng)養(yǎng)食物的價(jià)格，推動(dòng)居民膳食均衡和營(yíng)養(yǎng)健康。通過(guò)增加對(duì)營(yíng)養(yǎng)食物的生產(chǎn)支持和農(nóng)業(yè)科技推廣，同時(shí)降低損耗等，增強(qiáng)營(yíng)養(yǎng)健康食物的供給能力。通過(guò)實(shí)施低收入人群轉(zhuǎn)移支付政策和發(fā)放營(yíng)養(yǎng)食物補(bǔ)貼券等方式，提高低收入居民對(duì)營(yíng)養(yǎng)健康膳食的獲取能力。第二，在保障糧食安全的前提下，推動(dòng)農(nóng)業(yè)支持政策向綠色可持續(xù)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用和突破性農(nóng)業(yè)減排技術(shù)的研發(fā)。通過(guò)補(bǔ)貼鼓勵(lì)推廣和應(yīng)用綠色低碳技術(shù)，同時(shí)加大人工智能和生物技術(shù)等新興綠色科技的研發(fā)投入，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用；增加高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等公共投資，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，支持營(yíng)養(yǎng)低碳食物的生產(chǎn)；運(yùn)用補(bǔ)貼政策和碳市場(chǎng)交易機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)主體積極參與。第三，向農(nóng)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域傾斜，優(yōu)化中央財(cái)政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)共同富裕。鼓勵(lì)地方因地制宜探索財(cái)政支農(nóng)的創(chuàng)新舉措，加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)舉措與其他政策的配套銜接，增加農(nóng)村地區(qū)，尤其是不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政支農(nóng)支出，提高農(nóng)食系統(tǒng)的包容性，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕。制定政策促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代市場(chǎng)對(duì)接，鼓勵(lì)企業(yè)探索新的經(jīng)營(yíng)和商業(yè)模式，在帶動(dòng)促進(jìn)小農(nóng)戶增收致富的同時(shí)，提升農(nóng)食系統(tǒng)的韌性和包容性。

（三）支持科技研發(fā)和推廣

開展前沿交叉、多學(xué)科、跨部門的農(nóng)業(yè)和食物科技研發(fā)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。這些創(chuàng)新對(duì)于提升食物供給能力，提高對(duì)氣候變化的韌性，催化農(nóng)食產(chǎn)業(yè)變革，提供營(yíng)養(yǎng)、安全和健康的膳食，并助力社會(huì)民生保障有重要推動(dòng)作用。政府應(yīng)采取支持和賦能政策，將公共支持優(yōu)先投入科技研發(fā)，以提升創(chuàng)新能力，更好應(yīng)對(duì)氣候和營(yíng)養(yǎng)挑戰(zhàn)。以共享信息、數(shù)據(jù)、研究和技術(shù)，為農(nóng)食系統(tǒng)轉(zhuǎn)型提供重要智力和技術(shù)支撐。

構(gòu)建促進(jìn)多贏科技集成創(chuàng)新和應(yīng)用的政策體系是重要路徑。構(gòu)建投入多元、產(chǎn)出多元、目標(biāo)多元的農(nóng)業(yè)科技體系，通過(guò)優(yōu)化食物供給結(jié)構(gòu)、挖掘多種資源、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、研發(fā)未來(lái)食物，助力多元化食物供給體系建設(shè)。統(tǒng)籌配置農(nóng)業(yè)科研投資，進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研投資方向和優(yōu)先序，支持涉農(nóng)企業(yè)提升技術(shù)研發(fā)能力，聚焦前沿生物育種技術(shù)、生物強(qiáng)化技術(shù)、智慧農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、綠色低碳技術(shù)、替代蛋白等全產(chǎn)業(yè)鏈“卡脖子”問(wèn)題，提高食物產(chǎn)業(yè)鏈效率；推動(dòng)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)；確立企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，制定更加多樣化的科技發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)公共部門和私人部門合作，支持科技人員科技入股，采取稅收優(yōu)惠和保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等方式，激勵(lì)私人企業(yè)科技研發(fā)和提升科研成果轉(zhuǎn)化能力。

（四）引導(dǎo)行為改變，倡導(dǎo)可持續(xù)的健康膳食

引導(dǎo)和激勵(lì)需求端城鄉(xiāng)消費(fèi)者行為的改變，宣傳推廣可持續(xù)的健康膳食觀念與行動(dòng)。一是優(yōu)化膳食指南，并提供區(qū)域特色化膳食指導(dǎo)。我國(guó)居民應(yīng)增加全谷物、水果和豆制品消費(fèi)，減少精制谷物和紅肉消費(fèi)。在考慮中國(guó)居民飲食習(xí)慣的前提下，進(jìn)一步優(yōu)化膳食指南，建議依據(jù)不同地區(qū)居民食物和營(yíng)養(yǎng)素?cái)z入存在的共性和特性問(wèn)題，為不同地區(qū)居民制定區(qū)域特色化的膳食指南。同時(shí)，針對(duì)不同地區(qū)居民微量營(yíng)養(yǎng)素缺乏的問(wèn)題，通過(guò)增加富含該營(yíng)養(yǎng)素的食物、食物營(yíng)養(yǎng)素強(qiáng)化和營(yíng)養(yǎng)素補(bǔ)充劑三種方式改善。二是從需求端優(yōu)化居民膳食模式。以可持續(xù)健康膳食為目標(biāo)導(dǎo)向，調(diào)整食物生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和向綠色低碳生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型，協(xié)同多部門共同參與制定區(qū)域?qū)用娴摹熬用窨沙掷m(xù)健康膳食”指導(dǎo)方案，引導(dǎo)居民食物消費(fèi)向可持續(xù)健康轉(zhuǎn)型。三是設(shè)計(jì)和開展針對(duì)性強(qiáng)的膳食干預(yù)方案。開展全民營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃，加強(qiáng)營(yíng)養(yǎng)教育和指導(dǎo)，注重不同人群和消費(fèi)場(chǎng)景的差異，設(shè)計(jì)針對(duì)性的飲食干預(yù)策略；開展全民食育教育，引導(dǎo)國(guó)民形成良好膳食習(xí)慣，做自己健康的第一責(zé)任人；以制定政策法規(guī)和資金支持方式鼓勵(lì)企業(yè)、機(jī)構(gòu)、社區(qū)建設(shè)中央廚房，幫助居民更好地理解并落實(shí)可持續(xù)健康膳食。

（五）搭建國(guó)際農(nóng)食溝通平臺(tái)，加強(qiáng)合作治理

面對(duì)越發(fā)復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)和市場(chǎng)條件，中國(guó)不僅需要立足國(guó)內(nèi)，而且需要積極領(lǐng)導(dǎo)和參與全球農(nóng)業(yè)與食物治理，推動(dòng)全球農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)貿(mào)易開放與糧食安全互信，維護(hù)全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)的韌性，共同保障中國(guó)與世界（特別是欠發(fā)達(dá)國(guó)家）的食物與營(yíng)養(yǎng)安全。主要措施如下：一是優(yōu)化貿(mào)易政策，減少貿(mào)易摩擦風(fēng)險(xiǎn)，提升農(nóng)食系統(tǒng)的韌性。改革與創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持政策，推動(dòng)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策轉(zhuǎn)型升級(jí)，由對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的“黃箱”政策向扭曲影響甚微的“綠箱”政策轉(zhuǎn)變，提升運(yùn)用WTO 規(guī)則的意識(shí)和能力，同時(shí)推動(dòng)和引領(lǐng)WTO 改革及國(guó)際規(guī)則重塑，創(chuàng)建穩(wěn)定良好的國(guó)際新秩序。二是引領(lǐng)建立全球農(nóng)食系統(tǒng)合作平臺(tái)。為了應(yīng)對(duì)多重風(fēng)險(xiǎn)和威脅，亟須推進(jìn)農(nóng)食系統(tǒng)全球合作平臺(tái)的建立：一方面，催化科學(xué)、技術(shù)、政策和商業(yè)模式創(chuàng)新的全球合作和共享；另一方面，為農(nóng)食領(lǐng)域全球范圍內(nèi)的系統(tǒng)轉(zhuǎn)型提供決策與政策支撐，并提出協(xié)同轉(zhuǎn)型的行動(dòng)建議。

  【參考文獻(xiàn)略】

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