Suggestions for the Construction of Environmental Health Risk Assessment System in China
摘要:簡述了環(huán)境健康風險評估制度內涵,分析了我國環(huán)境健康風險評估制度建設存在的關鍵問題,提出我國環(huán)境健康風險評估制度建設的思路與具體建議,包括以法律和政策制定為抓手開展頂層設計,從機構設置、技術研發(fā)、構建標準規(guī)范體系和開發(fā)系統性的數據庫與模型工具等方面提升風險評估能力,強化環(huán)境健康風險評估結果在生態(tài)環(huán)境與健康管理中的應用,為我國環(huán)境健康風險評估制度建設提供參考。
Suggestions for the Construction of Environmental Health Risk Assessment System in China
Abstract: Based on the connotation of the environmental health risk assessment system, this article analyzed the key issues in the construction of China's environmental health risk assessment system and proposed the ideas and solutions for it, which include carrying out top-level design on the bases of laws and policy formulation, improving risk assessment capabilities from the settings of institutions, the enhancement of technology research and development, the establishment of standard and normative systems, as well as developing systematic databases and model tools. It also suggests strengthening the application of environmental health risk assessment results in environment and health management. The solutions would provide a reference for the construction of China's environmental health risk assessment system.
Key words: Environmental health risk assessment Risk management Ecological environment and health management System construction
隨著我國經濟的發(fā)展,環(huán)境污染導致的健康問題日益嚴重。環(huán)境污染造成的健康影響具有長期性、復雜性、隱蔽性和不可逆轉性,即使污染物達標排放仍可能存在健康風險隱患。通過環(huán)境健康風險評估,明確環(huán)境污染導致的人群健康風險水平[1],采取可行的干預措施,正逐步成為處理各類環(huán)境污染健康危害事件、制定生態(tài)環(huán)境相關政策與標準、與媒體及公眾進行風險交流的有效工具和手段[2-9]。未來將環(huán)境健康風險評估制度融入現行生態(tài)環(huán)境與健康管理體系,推動生態(tài)環(huán)境與健康管理決策科學化、精準化和規(guī)范化,是我國生態(tài)環(huán)境保護從污染治理走向風險管理,從被動管控走向主動預防的必然趨勢。
1 環(huán)境健康風險評估制度內涵
風險是指遭受破壞或損失的可能性[2]。世界衛(wèi)生組織(WHO)將環(huán)境與健康定義為:關注物理性、化學性和生物性等外在環(huán)境因素以及其他相關行為影響因素,通過評估和控制影響人體健康的潛在環(huán)境危險因素,達到預防疾病、創(chuàng)造有益健康的環(huán)境的目的。
環(huán)境健康風險評估制度是基于生態(tài)環(huán)境與健康管理需求(該需求可由環(huán)保部門和衛(wèi)生部門等政府機構提出,也可由企業(yè)、公眾等提出),針對人群暴露于環(huán)境污染因素產生的風險進行評估,確定健康風險水平,從而為相應的風險管理決策提供科學依據的制度。環(huán)境健康風險評估制度的基礎是風險評估技術規(guī)范、毒理學/流行病學等基礎數據資料、以及專家委員會等專業(yè)技術能力;制度的目的是確定環(huán)境污染導致的人群健康風險水平;制度的核心是風險評估結果在生態(tài)環(huán)境與健康管理中的應用;制度的宗旨是保障公眾健康。
2 環(huán)境健康風險評估制度建設的關鍵問題2.1 法律法規(guī)落實困難,頂層設計缺乏系統性
2015年1月1日實施的《環(huán)境保護法》明確了“保障公眾健康”的立法目的并要求建立、健全環(huán)境健康風險評估制度,但未明確制度建設的具體要求,也未制定相關法規(guī)落實制度建設?!洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā贰锻寥牢廴痉乐畏ā返纫蟾鶕廴疚飳娊】岛铜h(huán)境的危害和影響制定環(huán)境質量標準、污染物名錄和風險管控標準,但未明確規(guī)定具體方法和技術要求。與此同時,管理措施僅僅是環(huán)境健康風險評估制度中實踐應用環(huán)節(jié)的內容,法律未明確評估工作的啟動條件、責權主體和具體技術等內容。隨后生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法(試行)》和國務院印發(fā)的《健康中國行動(2019—2030年)》中有關環(huán)境健康風險評估工作的責權劃分、實施要求、能力建設等方面的規(guī)定不夠清晰或涵蓋不全。
2.2 技術研發(fā)體系不健全,技術能力待提升
中國環(huán)境科學研究院、中國環(huán)境科學學會以及生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所、環(huán)境規(guī)劃院、環(huán)境與經濟政策研究中心等單位均設立了實驗室或研究中心開展環(huán)境健康風險評估工作[3],但各實驗室和研究中心的同質化程度較高,彼此缺乏明確定位和協作機制,大量研究成果無法直接支撐生態(tài)環(huán)境管理決策。我國從“十五”開始將環(huán)境污染與人體健康研究列入國家環(huán)境保護規(guī)劃,但“十二五”起才將其作為重點領域明確具體任務。歷經十多年的發(fā)展仍集中在毒理學、流行病學和相關模型構建與優(yōu)化以及國際關注的新型污染物(持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素等)的健康危害上,研究成果與管理實踐應用尚有差距。在利用毒理學和流行病學研究結果開展危害識別和危害表征的技術方法以及不確定性分析、證據權重評價等領域缺乏系統研究。
2.3 標準規(guī)范不完善,模型工具缺失
目前我國的技術規(guī)范主要集中在具體應用領域(如污染場地)對國外技術規(guī)范的引進,各部門已發(fā)布的20余項環(huán)境健康風險評估相關技術規(guī)范缺乏頂層設計、各自為戰(zhàn),部分技術規(guī)范未能清晰劃分彼此的內容邊界及其相互間的聯系,而劑量-反應評估、證據權重評價、不確定性分析等關鍵技術環(huán)節(jié)的基礎方法類標準規(guī)范基本處于空白[4],不足以為解決我國目前面臨的環(huán)境與健康問題提供足夠支持[5]。中國科學院計算機網絡信息中心雖建成了化學物質毒性數據庫,但存在數據信息量少、數據結構設計簡單等問題[6]?,F已印發(fā)的環(huán)境暴露參數手冊在一定程度上彌補了風險評估數據的缺口,但環(huán)境健康風險評估往往需要結合環(huán)境監(jiān)測數據、毒理學實驗或人群流行病學調查數據、環(huán)境污染導致健康損害相關科研基礎數據、地理信息、氣象等數據[7],國家層面仍缺乏統一的適用于開展環(huán)境健康風險評估工作的數據庫和評估系統。
2.4 決策支撐力度弱,管理需求難滿足
我國環(huán)境健康風險評估對生態(tài)環(huán)境管理決策的支撐力度較薄弱,主要體現在:(1)環(huán)境影響評價和環(huán)境保護規(guī)劃相關技術規(guī)范要求開展環(huán)境健康風險評估工作,但其未明確具體技術方法和技術要點,目前鮮有環(huán)境影響評價中開展環(huán)境健康風險評估的實踐案例;(2)現有化學物質的環(huán)境健康風險評估及風險管理尚處于起步階段;(3)環(huán)境基準制定工作起步較晚,基礎薄弱[8],尚未發(fā)布人體健康基準;(4)現行環(huán)境質量標準、污染場地風險篩選值和管控值往往直接引用WHO、歐洲、美國等發(fā)布的標準值或在此基礎上結合國內污染現狀與技術可行性制定,受飲食習慣和活動模式差異影響可能導致所制定標準無法有效保護公眾健康;(5)突發(fā)環(huán)境事件的快速環(huán)境健康風險評估,以及基于評估結果的應急處置指導限值的制定方面尚處于空白。
3 我國環(huán)境健康風險評估制度建設思路
從完善制度保障、提升技術能力和強化管理實踐3個方面逐步建立我國環(huán)境健康風險評估制度,建設思路見圖 1。

(1) 構建法律保障。在相關的法律、法規(guī)和政策規(guī)定中對環(huán)境健康風險評估制度做出明確規(guī)定。
(2) 提供技術保障。構建環(huán)境健康風險評估技術規(guī)范體系,推動污染物毒理學、流行病學等基礎研究工作,構建環(huán)境健康風險評估數據庫,開發(fā)通用評估工具。
(3) 強化管理實踐。根據生態(tài)環(huán)境與健康管理具體需求確定環(huán)境健康風險評估的對象(化學品、污染物等)和領域(行政區(qū)域、流域、行業(yè)等),通過評估確定優(yōu)先管理目標(優(yōu)先管控化學物質、有毒有害污染物、高風險區(qū)域/流域/行業(yè)等)和基于風險可接受水平的管控程度(人體健康基準值、污染物削減目標、修復/恢復目標值等),在此基礎上進行管理決策。
4 建議4.1 法律法規(guī)政策
(1) 明確法律要求,推動環(huán)境健康風險評估制度落實。在《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等法律修訂中進一步明確環(huán)境健康風險評估工作權責主體,要求將其應用于優(yōu)先控制化學品/有毒有害污染物名錄制定、排污許可、污染場地風險管理等生態(tài)環(huán)境管理決策。
(2) 結合生態(tài)環(huán)境管理需求,適時制定環(huán)境健康風險管理條例。在管理條例中將“政府主導、企事業(yè)單位參與”作為環(huán)境健康風險評估制度建設的基本原則,強化環(huán)境健康風險評估對生態(tài)環(huán)境管理決策的支撐,進一步明確責權主體、工作依據、技術能力建設(完善技術規(guī)范體系、專家委員會/機構設置、開展技術培訓等)、風險可接受水平或等級等環(huán)境健康風險評估制度建設要求。
(3) 完善相關政策,促進環(huán)境健康風險評估制度建設有序開展。修訂《國家環(huán)境保護環(huán)境與健康工作辦法(試行)》,變試行文件為正式文件提升效力,明確將評估結果作為決策依據納入名錄和標準規(guī)范制修訂程序,補充環(huán)境健康風險評估基礎數據庫建設、模型工具開發(fā)、數據信息共享等工作的責權劃分,以及專家委員會在風險評估和管理決策中的作用等內容。此外,在生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中進一步明確開展相關科學研究、基礎數據庫構建、人才隊伍建設等工作內容,推動將評估結果用于生態(tài)環(huán)境管理決策。
4.2 科研技術力量
(1) 機構設置。整合環(huán)境健康風險評估技術力量,采用以下3種方式設置團隊或機構支撐管理決策:一是在生態(tài)環(huán)境部和衛(wèi)生健康委員會各業(yè)務司局分別下設相應的環(huán)境健康風險管理處,分別開展各自領域的環(huán)境健康風險評估工作,以支持技術標準制修訂和風險管控;二是整合環(huán)保部門和衛(wèi)生部門的環(huán)境健康風險評估技術力量,成立國家環(huán)境健康風險評估中心,專門開展環(huán)境健康風險評估技術研究,為環(huán)境和健康領域的管理決策提供技術支持;三是構建新的運行機制,結合生態(tài)環(huán)境與健康管理需求直接組織現有科研院所開展環(huán)境健康風險評估,或通過定期聯席會議的形式確定評估需求并按計劃組織現有機構開展技術支持。短期內建議采用第三種方式,同時加強專業(yè)隊伍建設;長期視評估需求,建議采用第一或第二種方式。
(2) 加強科技研發(fā)力度。提升環(huán)境健康風險評估基礎研究、技術創(chuàng)新、管理應用方面的研究水平。在環(huán)境健康風險評估領域設立科研專項,加大研發(fā)資金支持力度。優(yōu)先開展基于污染物健康效應和毒性作用機制研究結果的危害識別和危害表征的技術方法以及不確定性分析、證據權重評價等基礎方法研究工作。適時開展多種污染物暴露健康效應、多暴露途徑模型等新技術和新方法的研究。在此基礎上針對具體污染物開展環(huán)境健康風險評估,為化學品、污染物名錄和環(huán)境基準制修訂、環(huán)境健康高風險區(qū)域、流域、行業(yè)確定等管理決策提供技術支撐。
4.3 技術、數據和模型
(1) 完善技術規(guī)范體系。逐步構建以“總綱+基礎方法類技術規(guī)范+應用領域類技術規(guī)范”為總體架構的環(huán)境健康風險評估技術規(guī)范體系?;谝寻l(fā)布實施的《生態(tài)環(huán)境健康風險評估技術指南總綱》(HJ 1111—2020),優(yōu)先制定危害識別、危害表征、暴露評估和風險表征專項技術規(guī)范,以及數據質量評價、不確定性分析等基礎技術規(guī)范。在此基礎上制定應用領域類技術規(guī)范,包括基準制修訂、區(qū)域/行業(yè)/化學品的健康風險評估、建設項目/規(guī)劃的環(huán)境健康影響評估、有毒有害污染物篩選排序等,用于指導各業(yè)務領域的環(huán)境健康風險評估。
(2) 開發(fā)基礎數據庫與模型工具。從國家層面統籌構建和開發(fā)環(huán)境健康風險評估基礎數據庫和模型工具,并適時更新和免費公開。借鑒歐美國家環(huán)境健康風險評估數據庫建設經驗[15],通過組織調查或公眾自行提交收集相關數據信息,需經專業(yè)機構或專業(yè)委員會評估審核滿足數據質量要求后方可收錄入庫。重點建立基于化學物質的劑量-反應關系及由此推導的致癌和非致癌毒性數據庫,建立基于人群暴露調查所得的暴露參數數據庫。優(yōu)先開發(fā)暴露評估模型,逐步增加多種污染物暴露或多途徑暴露的評估模型,明確各模型的適用范圍和假設條件并編制使用說明,對公眾開放免費下載使用權限。適時開發(fā)環(huán)境健康風險評估系統,整合并逐步完善評估模型。
4.4 管理應用
環(huán)境健康風險評估結果對生態(tài)環(huán)境管理決策的支撐作用主要體現在生態(tài)環(huán)境與健康管理優(yōu)先目標的確定和基于環(huán)境健康風險可接受水平的污染物濃度限值。在化學品管理、污染物排放管理、環(huán)境質量管理、高風險區(qū)域、流域、行業(yè)管理、突發(fā)環(huán)境事件應急處置等生態(tài)環(huán)境管理決策制定過程中,基于環(huán)境健康風險評估結果確定管理目標和管控限值,提升生態(tài)環(huán)境管理決策的精準化、科學化水平。
(1) 化學品管理。通過環(huán)境健康風險評估,在化學品生產使用前的審批登記階段進行風險管控。一是根據新化學物質開展環(huán)境健康風險評估結果,對新化學物質進行科學分類和登記許可;二是合理評估化學品生產和使用階段的環(huán)境健康風險,據此制定優(yōu)先控制化學品名錄,適時限制和禁止環(huán)境健康高風險化學品的生產和使用,鼓勵替代產品的研發(fā)、生產和使用;三是適時開展化學品生產和加工使用建設項目以及化工園區(qū)的環(huán)境健康影響后評估,為化學品管理、產業(yè)布局調整、清潔生產等管理決策提供依據。
(2) 污染物排放管理?;诃h(huán)境健康風險評估結果開展有毒有害污染物名錄、環(huán)境基準、質量標準和排放標準制修訂以及排污許可等工作。通過環(huán)境健康風險評估確定各種污染物在不同環(huán)境介質中的最高允許濃度,即人體健康基準值,在此基礎上制定污染物排放標準?;诃h(huán)境健康風險水平和當前環(huán)境質量,制定環(huán)境健康高風險物質的削減計劃,結合排放標準開展排污許可工作,有效減少環(huán)境健康高風險污染物的排放。
(3) 環(huán)境質量管理。通過有毒有害污染物名錄和環(huán)境質量標準將環(huán)境健康高風險物質納入管控并明確相應的管控水平。綜合考慮環(huán)境中污染物多途徑暴露情景開展風險評估,制修訂有毒有害污染物名錄。推動現行的由經濟成本或監(jiān)測技術可行性等因素決定的事后管理“能管”思路轉變,科學管控環(huán)境健康高風險污染物。對于列入有毒有害污染物名錄的物質,根據生態(tài)風險和健康風險水平的高低依次制定各種污染物的人體健康基準。
(4) 高風險區(qū)域、流域、行業(yè)管理。國家每5年或每10年定期組織開展一次全國范圍的環(huán)境健康風險評估工作,識別有較高環(huán)境健康風險的區(qū)域、流域和行業(yè),界定其主要污染源及特征污染物。在此基礎上,將特征污染物納入有毒有害污染物名錄,制修訂相應的人體健康基準和環(huán)境質量/污染物排放標準;在環(huán)境健康高風險區(qū)域、流域和行業(yè)排污許可中設定高風險物質的特別排放限值,并在“三線一單”編制中重點予以考慮,將其納入環(huán)境準入負面清單;基于環(huán)境健康風險約束性指標,科學制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、行業(yè)準入要求和污染物削減目標;開展區(qū)域規(guī)劃和建設項目環(huán)境健康風險評估,基于風險可接受水平進行項目審批和采取必要的污染治理措施;在重點區(qū)域、流域和行業(yè)開展重污染天氣應急、行業(yè)減排、水源地保護、水體清淤、湖泊治理等污染防治專項行動,切斷污染暴露路徑。
(5) 突發(fā)環(huán)境事件應急處置。開展突發(fā)環(huán)境事件的環(huán)境健康風險評估工作,據此確定相應的削減措施,必要時啟動人群健康損害評估工作。在大氣、水環(huán)境突發(fā)事件處置中,結合水環(huán)境功能、氣象和水文擴散、水生生物和周邊人群分布等因素開展快速健康風險評估,制定相應的應急處置指導限值。在突發(fā)大氣環(huán)境事件發(fā)生后,根據人群健康風險評估,確定人群健康影響水平以及是否需要開展救治、搬遷等工作。在固體廢物傾倒、土壤污染突發(fā)環(huán)境事件中,結合污染狀況調查和周邊人群分布,評估環(huán)境健康風險并制定修復/恢復目標。
5 結語
我國環(huán)境健康風險評估工作歷經多年發(fā)展,奠定了風險評估技術方法及其實踐應用方面的基礎。為推動形成精準治污、科學治污新格局,引導生態(tài)環(huán)境與健康管理由“事后健康救治”逐步走向“事前風險預防”,應盡快建立健全環(huán)境健康風險評估制度,進一步明確環(huán)境健康風險評估法律法規(guī)要求和開展頂層制度設計,提升風險評估技術能力,加強基于環(huán)境健康風險評估的生態(tài)環(huán)境與健康管理科學決策水平,為切實解決影響廣大人民群眾健康的突出環(huán)境問題提供制度保障。
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網址: Suggestions for the Construction of Environmental Health Risk Assessment System in China http://www.u1s5d6.cn/newsview124397.html
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