摘要: 美國為應(yīng)對環(huán)境污染帶來的公共健康災(zāi)難，建立了環(huán)保局與衛(wèi)生部既分工又協(xié)作的體制，兩個(gè)部門都關(guān)注環(huán)境污染對人類健康的危害。在職能上，環(huán)保局側(cè)重于管制和“污染者”，衛(wèi)生部側(cè)重于服務(wù)和“潛在受害者”。聯(lián)邦層面，環(huán)保局與衛(wèi)生部在管制方面和研究（信息共享）方面緊密合作。地方層面，環(huán)保局的主要職能是監(jiān)督各州執(zhí)行聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生部的主要職能是提供健康和醫(yī)療服務(wù)，并在具體工作中密切配合。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確建立“公眾健康優(yōu)先”的環(huán)境管理價(jià)值取向，針對環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，以法治思維和法治方法推進(jìn)環(huán)境與健康治理體系建設(shè)；加強(qiáng)科學(xué)研究，加快建設(shè)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)控制信息系統(tǒng)。

Abstract: To counter the public health hazards caused by environmental pollution, the United States established an environmental health regulatory system marked by coordination and cooperation of two key federal agencies:The Environmental Protection Agency(EPA); and the Department of Health and Human Services(HHS). Sharing the goal of protecting public health, EPA focuses on regulating the "polluters", and HHS pays more attention on providing services, particularly to the "potential victims" of pollution. On the federal level, EPA and HHS work closely together in regulation and research activities. Locally, regional EPAs enforce federal regulations and assist the state governments in implementing environmental laws, and local HHS provide health and medical services. This article studies EPA-HHS cooperation at national and local levels in terms of rulemaking and environmental incident management. Experience of the US offers valuable insights to China's ongoing institutional development, suggesting that environmental management in China should follow the lead of public health priorities, reform existing institutions to incorporate risk management designs, build environmental institutions with the rule of law, and further scientific research to develop the environmental health risk information system.

Key Words: the United States    environmental health    regulation    coordination mechanism    reference    

環(huán)境污染對人群健康的影響已為歷史上的一些重大事件所證明，其后果不僅是對人群健康的損害，而且可能成為危及政權(quán)穩(wěn)定的社會問題乃至政治運(yùn)動①。美國為了應(yīng)對環(huán)境與健康問題，通過立法管制和行政機(jī)構(gòu)重組，建立了以聯(lián)邦環(huán)保局為主、各部門協(xié)調(diào)配合的環(huán)境與健康管理體制，并確立了體制運(yùn)行的保障機(jī)制。這種體制較好地解決了環(huán)境與健康在傳統(tǒng)學(xué)科中分屬不同領(lǐng)域、行政管理分屬不同部門的難題，實(shí)現(xiàn)了以健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)現(xiàn)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)。在我國，十九大報(bào)告將“建設(shè)生態(tài)文明”作為新時(shí)代中國特色社會主義必須堅(jiān)持的基本方略，明確提出了建設(shè)“富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”的目標(biāo)，并對“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”做出整體部署，要求“改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制。加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源支持管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，……統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)” [1]。在這項(xiàng)改革中，貫徹“以人民為中心”理念，以“提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要”為目標(biāo)，建立以保障人群健康為核心的監(jiān)管體制是一個(gè)重大課題，涉及重大利益和行政管理職能調(diào)整。在這樣的情況下，研究有關(guān)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并結(jié)合中國實(shí)際予以揚(yáng)棄，十分必要。美國作為世界上第一個(gè)成立聯(lián)邦環(huán)保部門的國家，在環(huán)境與健康管理體制機(jī)制方面有成功、有失敗，值得深入研究。

1 美國環(huán)境與健康管理體制的建立

20世紀(jì)以來，美國的工業(yè)化帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染。工業(yè)廢棄物排放，農(nóng)藥和家用化學(xué)物質(zhì)的濫用引發(fā)了多個(gè)公共健康災(zāi)難。1949年，杜魯門總統(tǒng)下令內(nèi)政部設(shè)立專門委員會，召開第一屆美國空氣污染技術(shù)會議，為各州治污政策提供技術(shù)支持和協(xié)調(diào)。1954年，馬歇爾總統(tǒng)下令健康、教育與福利部設(shè)立跨部門空氣污染委員會，以幫助各州和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行空氣污染與健康問題研究。這時(shí)，研究和治理空氣污染的主要責(zé)任在州級政府，因?yàn)槁?lián)邦與州之間存在治理方式的巨大分歧，導(dǎo)致聯(lián)邦的《清潔空氣法》無法有效執(zhí)行[2]。

① 在西方國家，資本主義生產(chǎn)方式極大的提高了人類開發(fā)利用自然的水平和能力，也導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，20世紀(jì)30— 50年代，發(fā)生了比利時(shí)馬斯河谷事件、美國多諾拉空氣污染事件、美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件、英國倫敦?zé)熿F事件、日本四日市哮喘病事件、日本米糠油事件、日本水俁病事件、日本痛痛病事件等震驚世界的“八大公害事件”，這些都是因污染導(dǎo)致大規(guī)模人群健康受害，由此引發(fā)了世界范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動，許多國家爆發(fā)了持續(xù)的抗議活動，成立了綠黨或環(huán)境保護(hù)組織，要求控制污染，救濟(jì)受害者，催生了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)法律。

法律執(zhí)行困境使聯(lián)邦政府意識到各自為政的治理方式無法根治環(huán)境污染、保護(hù)公共利益。在越來越高的公眾呼聲下，國會于1970年通過了《國家環(huán)境政策法》，宣布“國家環(huán)境政策”和“國家環(huán)境目標(biāo)” ①，確立環(huán)境影響評價(jià)制度并成立了環(huán)境質(zhì)量委員會(CEQ)。同年，修訂《清潔空氣法》，確立了聯(lián)邦政府在污染控制中的主導(dǎo)作用。

① 美國《國家環(huán)境政策法》宣布的“國家環(huán)境政策”為：“聯(lián)邦政府與各州、地方政府以及有關(guān)的公共和私人團(tuán)體合作, 采取包括財(cái)政和技術(shù)援助在內(nèi)的一切切實(shí)可行的手段和措施，以旨在發(fā)展和增進(jìn)普遍福利的方式，創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件，滿足當(dāng)代美國人及其子孫后代對于社會、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求?！薄皣噎h(huán)境目標(biāo)”有6項(xiàng)：1)國家能夠履行作為子孫后代的環(huán)境受托保管人的責(zé)任；2)國家能夠保證為全體國民創(chuàng)造安全、健康、多產(chǎn)的并富于美學(xué)和文化價(jià)值的優(yōu)美環(huán)境；3)國家能夠最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或者對健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應(yīng)有的后果；4)國家能夠保護(hù)國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn)，并盡可能保持一種能為每個(gè)人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境；5)國家能夠促進(jìn)人口與資源的利用達(dá)到平衡，以實(shí)現(xiàn)國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活；6)國家能夠提高可再生資源的質(zhì)量，并使易枯竭資源達(dá)到最高程度的再循環(huán)。參見王曦.美國環(huán)境法概論.武漢：武漢大學(xué)出版社，1992：215 -216。

然而，《國家環(huán)境政策法》在缺乏聯(lián)邦一級的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的情況下無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。法律賦予的治理權(quán)分散在聯(lián)邦或州政府的不同機(jī)構(gòu)中，污染控制在任何部門都得不到足夠的重視。于是，是建立新的聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)作為環(huán)境法的主要執(zhí)行者，還是加強(qiáng)已有聯(lián)邦部門的環(huán)保職能，引發(fā)了政治上的激烈爭論。

多數(shù)人支持建立獨(dú)立的聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)部門并承擔(dān)環(huán)境法的主要實(shí)施職責(zé)。理由主要有：第一，環(huán)境是一個(gè)整體，環(huán)境污染在不同介質(zhì)中轉(zhuǎn)換的特性，需要一個(gè)機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌管理；第二，治理環(huán)境污染的主要手段是建立環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，標(biāo)準(zhǔn)的制定涉及不同部門的利益，如果讓現(xiàn)有的任何聯(lián)邦部門制定標(biāo)準(zhǔn)，難免有部門利益保護(hù)之嫌；第三，對企業(yè)而言，服從一個(gè)部門的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)比服從多個(gè)部門更加容易。反對者的主要理由是：按行政慣例，若非絕對必要，不應(yīng)建立新的部門。實(shí)際上，聯(lián)邦各部門都希望借納入環(huán)保職能來擴(kuò)大本部門的利益。當(dāng)時(shí)的內(nèi)政部長強(qiáng)烈希望把內(nèi)政部改名環(huán)境部，而農(nóng)業(yè)部長及公共健康教育和福利部長強(qiáng)烈反對新建機(jī)構(gòu)以免本部的職權(quán)被削弱②[3]。經(jīng)過權(quán)衡妥協(xié)，尼克松總統(tǒng)決定從現(xiàn)有各部中抽出環(huán)保職能，組成一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——“美國環(huán)保局”(USEPA)，它和中情局、美聯(lián)儲等機(jī)構(gòu)一樣，是由國會通過相關(guān)立法而成立的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。盡管尼克松考慮到聯(lián)邦內(nèi)閣部門更高的立法要求而將環(huán)保局定位在非內(nèi)閣級別的聯(lián)邦獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，環(huán)保局長通常享有內(nèi)閣待遇，得以列席內(nèi)閣會議[4]?？偨y(tǒng)發(fā)布建立環(huán)保局的“行政重組計(jì)劃三號令”，指出雖然每個(gè)部門的職能都與環(huán)境有一定關(guān)聯(lián)，但每個(gè)部門的主要職責(zé)，如公共健康、交通、農(nóng)業(yè)等，會影響這些部門看待環(huán)境問題的方式。如果關(guān)鍵的(環(huán)境)標(biāo)準(zhǔn)制定這樣的功能被納入現(xiàn)有任何一個(gè)部門，而這個(gè)部門通過制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)影響到別的部門，也會引發(fā)公平性的問題。因此，建立獨(dú)立的聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)是最好的選擇。根據(jù)這個(gè)指令，環(huán)保局主要承擔(dān)四項(xiàng)職責(zé)：一是“建立和執(zhí)行環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)”；二是“研究污染危害和治理污染，以及為制定政策進(jìn)行信息收集并提出建議”；三是“協(xié)助環(huán)境質(zhì)量委員會(CEQ)輔佐總統(tǒng)”；四是“協(xié)助/資助他人的環(huán)保治污行為”。按照這個(gè)職能定位，環(huán)境局是一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)研究、制定和執(zhí)行部門”。

② 1979年教育部獨(dú)立后，改名為衛(wèi)生和公眾服務(wù)部(HHS)，以下簡稱衛(wèi)生部。

新建環(huán)保局的職責(zé)大部分來自于對原有各部門, 尤其是內(nèi)政部和衛(wèi)生部的職責(zé)調(diào)整。其中，將內(nèi)政部原有的聯(lián)邦水質(zhì)量管理局(Federal Water Quality Administration)和農(nóng)藥研究的職能并入環(huán)保局，將衛(wèi)生部的國家空氣污染管理局(National Air Pollution Administration)、固體廢物管理局(Bureau of Solid Waste Management)和水衛(wèi)生局(Bureau of Water Hygiene)的全部職能，食物藥品監(jiān)管局(FDA)有關(guān)農(nóng)藥的職能，以及輻射健康和環(huán)境控制局(Bureau of Radiological Health of the Environmental Control Administration)的部分職能劃歸環(huán)保局。環(huán)保局管理的五大環(huán)境污染——空氣污染、水污染、固體廢物管理、農(nóng)藥管理和輻射管理——這些職能幾乎原來都屬于衛(wèi)生部。同時(shí)，衛(wèi)生部還為環(huán)保局的建立貢獻(xiàn)了40%的人力資源。

環(huán)保局成立后，環(huán)保局和衛(wèi)生部的職能范圍有了重大劃分。新建的環(huán)保局是一個(gè)以管制(regulate)和研究為主的機(jī)構(gòu)，其職責(zé)不僅是保護(hù)人類的健康，還包括對動物、生態(tài)的保護(hù)。相比之下，衛(wèi)生部是“提供健康和醫(yī)療保障服務(wù)”的部門，也包括部分研究和管制的職能。在衛(wèi)生部的11個(gè)職能部門中，有6個(gè)部門的主要功能是“提供和規(guī)范健康和醫(yī)療服務(wù)”③，另外5個(gè)部門的主要功能是研究和管制。衛(wèi)生部的主要工作是給不同的人群(長者、低收入者、印第安人群、家庭、社區(qū)、弱勢群體)提供醫(yī)療和健康服務(wù)，其服務(wù)針對的各種健康危害源可以來自環(huán)境，也可以來自社會、家庭、種族、年齡以及其他引起心理和生理問題的因素。環(huán)境污染只是眾多危害源之一。

③ 衛(wèi)生部下設(shè)的相關(guān)機(jī)構(gòu)有：Administration for Children and Families(兒童及家庭管理局)、Administration of Community Living(社區(qū)生活管理局)、Centers for Medicare and Medicaid Services(醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助中心)、Health Resources and Service Administration(衛(wèi)生資源和服務(wù)管理局)、Indian Health Service(印第安人衛(wèi)生局)、Substance Abuse and Mental Health Services Administration(藥物濫用與心理健康服務(wù)管理局)。

根據(jù)以上的分析，環(huán)保局和衛(wèi)生部的主要職能不同，一個(gè)側(cè)重于管制，一個(gè)側(cè)重于服務(wù)。在具體問題上，兩部門都關(guān)注環(huán)境污染對人類健康的危害，但前者更側(cè)重于“污染者”，而后者側(cè)重于“潛在受害者”。

2 聯(lián)邦環(huán)保局與衛(wèi)生部在環(huán)境和健康領(lǐng)域的合作機(jī)制

無論怎么分工，環(huán)境與健康都會涉及兩個(gè)主要行政部門以及相關(guān)部門的管理職責(zé)，建立合作機(jī)制至關(guān)重要。本文重點(diǎn)分析環(huán)保局與衛(wèi)生部的合作情況。目前，從法律上找不到環(huán)保局和衛(wèi)生部合作方式的統(tǒng)一規(guī)定，但在實(shí)際考察中可以發(fā)現(xiàn)，兩部門圍繞“環(huán)境與健康”這個(gè)主題，在管制和研究(信息共享)方面都有緊密的合作。

2.1 在環(huán)境管制方面的合作

在環(huán)境管制方面，環(huán)保局和衛(wèi)生部的合作有效地劃分了在共同的環(huán)境問題和對象上的管制權(quán)限。許多環(huán)境問題受多個(gè)國會法案管轄，且每個(gè)法案也授權(quán)多個(gè)部門進(jìn)行管制，為了避免管轄權(quán)沖突，提高管理效率，環(huán)保局和衛(wèi)生部對一些問題重新進(jìn)行職責(zé)分工并建立合作機(jī)制(圖 1)。在環(huán)保局管理的五種污染中，水和農(nóng)藥最容易影響食品藥物監(jiān)管局所管轄的食品和烹飪用水。由于環(huán)保局和衛(wèi)生部(直接或間接)對水和農(nóng)藥都有管轄權(quán)，于是兩部門通過備忘錄的方式在容易沖突的管理問題上重新劃分了職責(zé)①。

① MOU 225-73-8010 (關(guān)于FIFRA和FFDCA的管理權(quán)限)，MOU 225-78-4006(跨州運(yùn)輸工具中飲用水的管理)，MOU 225-79-2001(關(guān)于飲用水中添加劑的管理)，MOU 225-14-022(關(guān)于食品安全和農(nóng)藥信息和研究成果共享)，MOU 225-15-004(關(guān)于公共健康和信息共享合作機(jī)制)。

首先是農(nóng)藥管理。環(huán)保局建立時(shí)，行政重組計(jì)劃三號把其他部門中農(nóng)藥管理權(quán)限并入環(huán)保局，明確了由環(huán)保局根據(jù)《聯(lián)邦殺蟲藥、殺真菌劑及滅鼠劑法案》 (FIFRA)管轄。但農(nóng)藥由于涉及食品，食品藥物管理局根據(jù)《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法案》(FFDCA)也擁有管轄權(quán)。對此，備忘錄重新劃分了兩部門的職責(zé)，明確環(huán)保局管理所有農(nóng)藥(包括食物上的農(nóng)藥)，食品藥物監(jiān)管局管理所有食品添加劑。

其次是水管理。在州際飲用水運(yùn)輸(ICC)，也就是各種跨州運(yùn)輸?shù)慕煌üぞ呱咸峁┑娘嬘盟墓芾矸矫?，兩個(gè)部門的管理權(quán)限也存在一定沖突。環(huán)保局根據(jù)《安全飲用水法》(SDWA)對所有公共飲水系統(tǒng)(包括向ICC供水的公共水系統(tǒng))有管轄權(quán)。同時(shí)，影響食物質(zhì)量的東西(包括跨州運(yùn)輸工具上的廚房系統(tǒng)及飲水)和可能傳播疾病的介質(zhì)采取行動。對此，兩個(gè)管理部門達(dá)成諒解，共同管轄跨州運(yùn)輸?shù)慕煌üぞ呱系娘嬘盟涵h(huán)保局主要負(fù)責(zé)管理和抽查向ICC供水的公共水系統(tǒng)，并把結(jié)果告知食品藥物監(jiān)管局，由其知會相應(yīng)的ICC并采取相應(yīng)行動。同時(shí)，環(huán)保局和食品藥物監(jiān)管局各自檢測ICC上的水質(zhì)，并將任何違法情況告知對方。對于飲用水中的添加劑，兩部門也通過諒解備忘錄的形式劃分了管轄權(quán)。

除了日常管理，在危機(jī)管理方面兩部門也有成熟的合作機(jī)制(在地方層面上詳細(xì)介紹)。簡單來說，當(dāng)環(huán)境健康公害事件發(fā)生，環(huán)保局的固體廢物和應(yīng)急反應(yīng)辦公室(OLEM)會和衛(wèi)生部的毒物和疾病登記署(ATSDR)合作，在受害者和環(huán)境中采樣確定污染源，并對受影響人群進(jìn)行醫(yī)療處理，對污染源進(jìn)行初步移除。在危險(xiǎn)初步解除后，環(huán)保局承擔(dān)主要的污染清理，而衛(wèi)生部則對受害人群提供后續(xù)醫(yī)療服務(wù)，其通過污染物的檢測結(jié)果來支持環(huán)保局對污染企業(yè)的起訴追責(zé)。

2.2 在信息共享方面的合作

由于環(huán)境污染和公共健康息息相關(guān)，環(huán)保局和衛(wèi)生部在環(huán)境健康信息共享方面有大量的合作，環(huán)保局大多數(shù)與環(huán)境健康相關(guān)的數(shù)據(jù)庫、研究、評估報(bào)告和政策都有衛(wèi)生部相關(guān)部門不同程度的參與。環(huán)保局的信息部門主要包括研究與發(fā)展辦公室(ORD)和環(huán)境信息辦公室(OEI)。其中，研究與發(fā)展辦公室下轄七個(gè)研究中心，囊括所有與環(huán)境健康相關(guān)的科學(xué)研究和風(fēng)險(xiǎn)評估工作，而環(huán)境信息辦公室則側(cè)重于對環(huán)境健康數(shù)據(jù)的收集和管理(圖 2)。

兩部門在信息共享方面的合作將環(huán)保局的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)與衛(wèi)生部的公眾健康數(shù)據(jù)加以整合并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，作為制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。2002年，環(huán)保局環(huán)境信息辦公室的“國家環(huán)境信息交流系統(tǒng)”(NEIEN)和衛(wèi)生部疾病控制預(yù)防中心的“國家環(huán)境公共健康追蹤系統(tǒng)” (NEPHTN)展開合作，實(shí)現(xiàn)了信息共享。在環(huán)保局研究與發(fā)展辦公室的“綜合風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)”(IRIS)中，也包含了衛(wèi)生部國家健康研究所的數(shù)據(jù)。2014年和2015年，食品藥物監(jiān)管局和環(huán)保局又簽訂了兩個(gè)備忘錄，包括分享食品安全和農(nóng)藥信息，以及與公共健康相關(guān)的非公開信息。

環(huán)保局研究與發(fā)展辦公室(ORD)是環(huán)保局內(nèi)具有跨部門合作性質(zhì)的研究機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是進(jìn)行環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，為將環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理納入環(huán)境政策和法律提供服務(wù)。ORD的內(nèi)部結(jié)構(gòu)(圖 3)按照《聯(lián)邦環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理框架》建立，主要是圍繞健康風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的四個(gè)重要步驟(危害鑒定、暴露評價(jià)、劑量—反應(yīng)關(guān)系、危險(xiǎn)表征)和健康風(fēng)險(xiǎn)管理要素而設(shè)置。這是一個(gè)綜合性的跨學(xué)科機(jī)構(gòu)，由環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)，多學(xué)科參與、多部門合作的協(xié)同工作機(jī)構(gòu)，其工作人員來自于環(huán)境與健康相關(guān)的各個(gè)部門，尤其是衛(wèi)生部。

ORD下設(shè)兩個(gè)直接和環(huán)境與健康有關(guān)的實(shí)驗(yàn)室：國家暴露研究實(shí)驗(yàn)室和國家健康與環(huán)境效應(yīng)研究實(shí)驗(yàn)室。其中，國家暴露研究實(shí)驗(yàn)室主要開展人體對污染物暴露的項(xiàng)目與政策研究，包括人體暴露模型和人體暴露測量，旨在建立、完善、提高人體和生態(tài)系統(tǒng)對環(huán)境污染物暴露的檢測、評價(jià)、預(yù)測方法。國家健康與環(huán)境效應(yīng)研究實(shí)驗(yàn)室旨在揭示環(huán)境污染物對人體健康的損害機(jī)制。該研究室下設(shè)5個(gè)分支，包括人體研究室、神經(jīng)毒理學(xué)室、生殖毒理學(xué)室、實(shí)驗(yàn)毒理學(xué)室和環(huán)境致癌室，分別從基因、分子、細(xì)胞、組織水平等方面對環(huán)境污染物的致病機(jī)制進(jìn)行研究，同時(shí)還開展環(huán)境污染對呼吸系統(tǒng)、免疫系統(tǒng)、消化系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)、生殖系統(tǒng)的危害研究。與環(huán)境與健康有關(guān)的兩個(gè)實(shí)驗(yàn)室也與中心的各機(jī)構(gòu)形成互動，共同完成環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評估，作為環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)和法律制定依據(jù)。

3 地方層面環(huán)保與衛(wèi)生部門的合作機(jī)制及其運(yùn)行

在地方層面，環(huán)保局和衛(wèi)生部的工作各有側(cè)重、互相補(bǔ)充，共同執(zhí)行環(huán)保法律，保護(hù)公眾健康。環(huán)保局的主要職能是制定標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督各州執(zhí)行。由于聯(lián)邦環(huán)保局將全美劃分成十個(gè)區(qū)域，設(shè)立區(qū)域環(huán)境辦公室進(jìn)行管轄，因此具體到各州的管理人員配備遠(yuǎn)少于衛(wèi)生部。從總?cè)藬?shù)上，2015年環(huán)保局雇員總數(shù)為14 725人，不足衛(wèi)生部雇員的1/5 [5]。在這種體制下，聯(lián)邦環(huán)保局若要確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施并及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，必須要依賴地方政府，尤其是地方衛(wèi)生部門的合作。相比之下，衛(wèi)生部的主要職能是提供健康和醫(yī)療服務(wù)，也由于環(huán)境污染的危害后果通常反映為公眾健康的異常，衛(wèi)生部的基層人員通常能較早發(fā)現(xiàn)污染源，向當(dāng)?shù)卣畧?bào)告，由其根據(jù)污染源的情況決定是否需要與環(huán)保局采取聯(lián)合行動。

美國對近年來兩起大型環(huán)境公害事件的處理可以體現(xiàn)環(huán)保局和衛(wèi)生部的合作。第一起案例是蒙大拿州利比鎮(zhèn)石棉污染事件。鎮(zhèn)上的石棉礦和居民的呼吸道疾病間的關(guān)聯(lián)早在20世紀(jì)50年代就引起了當(dāng)?shù)匦l(wèi)生官員的警覺。但直到1999年《西雅圖郵訊報(bào)》報(bào)道引起全國關(guān)注后，環(huán)保局和衛(wèi)生部才展開行動。環(huán)保局緊急行動部門(ERRB)在2000年對利比鎮(zhèn)建筑、土壤及周圍環(huán)境進(jìn)行采樣，并采取措施管控主要污染源，包括關(guān)閉礦廠、拆除建筑物和設(shè)施。采樣發(fā)現(xiàn)利比鎮(zhèn)蛭石礦中含有一種自然界中少見但有毒的石棉組合形成的粉塵。伴隨著蛭石的開采，這種石棉粉塵進(jìn)入空氣、土壤和建筑中，引發(fā)慢性呼吸道疾病——肺氣腫、石棉沉滯癥、間皮瘤和其他癌癥。與此同時(shí)，衛(wèi)生部的毒物和疾病登記署(ATSDR)對當(dāng)?shù)鼐用裉峁┚o急醫(yī)療援助，進(jìn)行醫(yī)療采樣，其鑒定結(jié)果后來作為重要證據(jù)用于2001年環(huán)保局對礦廠公司的起訴追責(zé)[6]。在后續(xù)處理上，環(huán)保局在2002年將利比鎮(zhèn)及周邊納入超級基金，在2008年與污染者公司W(wǎng).R.Grace達(dá)成協(xié)議，后者支付2.5億美元用于利比鎮(zhèn)的污染清理和賠償。同時(shí)向全美使用含利比鎮(zhèn)蛭石產(chǎn)品的用戶發(fā)出健康安全警告，督促其進(jìn)行替換。2009年，衛(wèi)生部聯(lián)合環(huán)保局向國會申請到資金，為受害者提供后續(xù)的醫(yī)療服務(wù)。

利比鎮(zhèn)事件是美國最嚴(yán)重的石棉污染事件，這次事件促使各部門修改已有的健康管理標(biāo)準(zhǔn)。勞工部礦山安全與健康管理局對礦工健康條款進(jìn)行審核后，大幅降低了礦山中石棉可容許暴露值(PELs)[7]。環(huán)保局因?yàn)閷ΦV山石棉污染缺乏管制而受到社會的強(qiáng)烈批評。2016年美國國會通過《有毒物質(zhì)控制法(TSCA)》修正案①，要求環(huán)保局在規(guī)定期限內(nèi)重新審核現(xiàn)有的管制化學(xué)物質(zhì)，制訂新的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)信息透明化。為執(zhí)行此修正案，環(huán)保局在同年11月公布了第一批需要重新審核的化學(xué)物質(zhì)清單，其中就有石棉。這次審核大幅提高了對石棉的控制。

① 又稱“The Frank R.Lautenberg Chemical Safety for the 21th Century Act”。

密西西比杰克遜郡的農(nóng)藥濫用事件發(fā)生于1996年，教會人員向當(dāng)?shù)匦l(wèi)生官員報(bào)告教堂在煙熏后有臭味且墻壁變色。之前不久，有很多居民有流感癥狀。地方衛(wèi)生官員初步調(diào)查發(fā)現(xiàn)這次事件因兩名無執(zhí)照殺蟲人員非法在室內(nèi)大量使用僅能用于室外的甲基對硫磷殺蟲農(nóng)藥所致。地方衛(wèi)生部門就此聯(lián)系了州農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)生部，州政府一邊抓捕嫌疑人，一邊聯(lián)系聯(lián)邦環(huán)保局第四區(qū)及環(huán)保局農(nóng)藥和毒物管理司②。環(huán)保局第四區(qū)聯(lián)合ATSDR在污染地區(qū)進(jìn)行采樣，發(fā)現(xiàn)至少有1 100家住宅被噴灑了有機(jī)磷酸酯殺蟲劑。環(huán)保局ERRB緊急轉(zhuǎn)移居民并對房屋進(jìn)行清理，之后將杰克遜郡部分地區(qū)納入超級基金項(xiàng)目，花費(fèi)5 000萬美元進(jìn)行房屋清理和修復(fù)。環(huán)保局和ATSDR根據(jù)采樣結(jié)果將居民的轉(zhuǎn)移次序分成四個(gè)優(yōu)先級，暫時(shí)轉(zhuǎn)移了1 600多名居民，由衛(wèi)生部對居民提供緊急醫(yī)療服務(wù)。盡管這次污染并非環(huán)保局的責(zé)任，但為防止類似事件發(fā)生，環(huán)保局第四區(qū)利用地區(qū)“聯(lián)合信息中心”和各級政府部門交換信息，并聯(lián)合ATSDR和美國工程兵部門開展對公眾健康的預(yù)防教育。

② 聯(lián)邦環(huán)保局第四區(qū)管轄美國東南部八個(gè)州，包括阿拉巴馬州、佛羅里達(dá)州、佐治亞州、肯塔基州、密西西比州、北卡羅萊納州、南卡羅萊納州和田納西州，辦公室設(shè)在亞特蘭大。

從這兩個(gè)美國最大的環(huán)境公害事件處理可以看出，環(huán)保局和衛(wèi)生部在對待地區(qū)突發(fā)環(huán)境危害事件上有成熟的合作機(jī)制。這個(gè)合作機(jī)制涵蓋環(huán)境事件的發(fā)現(xiàn)期、緊急處理和后續(xù)污染治理階段。首先，地方衛(wèi)生部門通常是突發(fā)環(huán)境問題的最早發(fā)現(xiàn)者，由它們判斷問題的嚴(yán)重性，報(bào)告給州政府和上級衛(wèi)生部門，再由其聯(lián)系區(qū)域環(huán)保部門并采取緊急措施。在緊急處理階段，環(huán)保局和衛(wèi)生部沿“污染者—受害者”進(jìn)行分工。環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)對環(huán)境(污染介質(zhì))的采樣分析，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對受害者的采樣分析，兩方面信息共享來判定環(huán)境污染事件的責(zé)任判定和處理辦法。

同樣地，在事件的后續(xù)處理方面，環(huán)保局負(fù)責(zé)對污染者的追責(zé)，包括對決定是否將污染場所納入超級基金、對污染廠家的訴訟，以及對污染場所的清理。衛(wèi)生部則更多的是為受害者提供短期和長期的醫(yī)療服務(wù)。兩部門對各自職責(zé)的履行離不開互相的配合。比如，ATSDR對污染事件的“公共健康評估報(bào)告”是環(huán)保局將污染場地納入超級基金和對污染者進(jìn)行訴訟時(shí)的重要依據(jù)，而對污染受害者的長期醫(yī)療服務(wù)的資金經(jīng)常由衛(wèi)生部和環(huán)保局合作向國會申請。

4 美國環(huán)境與健康管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對中國的啟示

從歷史上看，西方發(fā)達(dá)國家大多經(jīng)歷了從環(huán)境與健康問題爆發(fā)到基本控制的過程，不僅用了50多年的時(shí)間，而且付出了巨大的社會成本。我國經(jīng)過30多年的快速發(fā)展，當(dāng)前主要污染物排放總量遠(yuǎn)高于環(huán)境容量，環(huán)境污染對居民健康影響切實(shí)存在，處于局部性和區(qū)域性階段。在全國范圍內(nèi)，“十一五”“十二五”發(fā)生的Ⅲ級及以上環(huán)境事件的數(shù)量逐步下降，但涉及健康損害問題的事件比例上升③[8]。由于規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局原因，1.1億居民生活在石化、煉焦等環(huán)境健康高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)周邊④。未來一段時(shí)期，我國仍將處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，如不積極主動采取應(yīng)對措施，環(huán)境與健康問題存在擴(kuò)大成為大范圍地區(qū)性問題的可能性，危及國家安全和社會穩(wěn)定。面對人民群眾日益增長對美好環(huán)境的新需求，解決環(huán)境與健康問題迫在眉睫。在環(huán)境與健康管理的體制機(jī)制方面，美國的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以給我們一些有益的啟示。

③ 作者所主持的環(huán)保公益性行業(yè)科研專項(xiàng)“環(huán)境鉛、鎘污染人群健康危害的法律監(jiān)管研究”課題組，對國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的“環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒”相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理后得出的結(jié)論。

④《中國環(huán)境報(bào)》2014年3月19日報(bào)道：環(huán)境保護(hù)部發(fā)布中國人群環(huán)境暴露行為模式研究成果1億多人住宅周邊有排污企業(yè)。

4.1 明確建立“公眾健康優(yōu)先”的環(huán)境管理價(jià)值取向

美國自20世紀(jì)50年代初期開始出現(xiàn)環(huán)境污染問題，到70年代制定《國家環(huán)境政策法》，宣告國家的環(huán)境管理職責(zé)、建立環(huán)境影響評價(jià)制度并成立環(huán)境質(zhì)量委員會，將環(huán)境管理確定為聯(lián)邦職能，其目的是應(yīng)對頻繁爆發(fā)的環(huán)境與公共健康事件。特別是由于環(huán)境污染對健康的損害具有累積性和滯后性，即使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從某個(gè)時(shí)段開始改善，其對人群健康的影響仍需要較長時(shí)間才能緩解；隨著科技進(jìn)步和科學(xué)認(rèn)識發(fā)展，還會有新的環(huán)境與健康問題不斷出現(xiàn)。因此，環(huán)境與健康管理不是臨時(shí)性的應(yīng)對措施，而是長期、連續(xù)、科學(xué)的管理過程，是對國家治理體系和治理能力的重大挑戰(zhàn)。因此，美國在設(shè)置環(huán)境管理目標(biāo)時(shí)，無論立法還是行政措施，都要求將污染所可能造成的“健康效應(yīng)”作為首要的考慮因素，體現(xiàn)了“公眾健康優(yōu)先”的價(jià)值取向。這是美國環(huán)境管理取得良好效果的成功經(jīng)驗(yàn)。

在我國，經(jīng)過30多年的發(fā)展，環(huán)境立法和環(huán)境管理“見物不見人”的現(xiàn)象日益突出，對環(huán)境與健康問題的認(rèn)識存在一些偏差和誤區(qū)。近十年來，我國的環(huán)境與健康問題進(jìn)入顯性爆發(fā)期，如重金屬污染健康損害(以兒童血鉛事件超標(biāo)事件尤為突出)等，這些能夠觀察到的環(huán)境污染健康損害事件一般具有明確的因果關(guān)系或者特異性健康效應(yīng)指標(biāo)。同時(shí)，媒體報(bào)道的大量有關(guān)環(huán)境污染導(dǎo)致癌癥高發(fā)或出生缺陷事例，由于缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和機(jī)制研究，難以判定因果關(guān)系，但吸引社會各界高度關(guān)注和質(zhì)疑。環(huán)境與健康問題已經(jīng)成為人與自然的不平衡、不和諧發(fā)展的一個(gè)重要體現(xiàn)，也是人民群眾迫切希望加以解決的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

十九大報(bào)告將“堅(jiān)持人與自然和諧共生”作為新時(shí)代中國特色社會思想的精神實(shí)質(zhì)和基本內(nèi)涵，并明確將“加快生態(tài)文明體制改革”作為建設(shè)美麗中國的重點(diǎn)任務(wù)。我們應(yīng)該樹立以保障人群健康為核心的環(huán)境管理理念，明確“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先考慮公眾健康”的價(jià)值取向，將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理融入環(huán)境管理和公共健康服務(wù)全過程。

4.2 針對環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境

統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革美國國家環(huán)保局的建立過程，經(jīng)歷了激烈的爭論。雖然最終是一個(gè)妥協(xié)方案，但是從州管理權(quán)到聯(lián)邦管理權(quán)、從聯(lián)邦各部門爭權(quán)到集中統(tǒng)一授權(quán)的教訓(xùn)值得我們吸取。環(huán)境與健康問題本身具有危害大、隱蔽性強(qiáng)、因果關(guān)系確定難等特點(diǎn)，即便確立“公眾健康優(yōu)先”的價(jià)值目標(biāo)，也須合理設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，整合原本分散于不同部門的職能，實(shí)際建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為目標(biāo)、多學(xué)科聯(lián)合研究、多部門協(xié)同治理的體制機(jī)制，才能做到有效、經(jīng)濟(jì)、可行地從源頭控制污染、有效防范健康風(fēng)險(xiǎn)、避免和減少環(huán)境污染損害人群健康事件。

在我國，“十一五”時(shí)期，國家衛(wèi)生計(jì)生委(原衛(wèi)生部)和環(huán)境保護(hù)部(原國家環(huán)?？偩?牽頭聯(lián)合16個(gè)部門發(fā)布了《環(huán)境與健康行動計(jì)劃(2007—2015)》，建立了由衛(wèi)生和環(huán)?！半p牽頭”的國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組及領(lǐng)導(dǎo)小組工作協(xié)作機(jī)制。但這個(gè)體制基本上沒有運(yùn)行，呈現(xiàn)“有牽頭，無統(tǒng)籌；有分工，無合作”的尷尬局面。實(shí)際上，相關(guān)部門因認(rèn)識模糊而消極被動，部門利益主導(dǎo)而行動滯后，與新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的新要求差距甚大。

十九大報(bào)告提出了建立生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門的改革任務(wù)，在未來的機(jī)構(gòu)改革方案中，應(yīng)建立以控制人群健康風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的環(huán)境與健康管理體制機(jī)制，整合現(xiàn)有部委的相關(guān)職能，將生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門作為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理最優(yōu)資源調(diào)度者，承擔(dān)首要職責(zé)。應(yīng)明確生態(tài)環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門負(fù)有改善環(huán)境質(zhì)量、保障公眾健康的職責(zé)，并承擔(dān)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估與管理職能。同時(shí)，明確衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、科技、工信、食品藥品監(jiān)督、安全等相關(guān)部門在環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理中的協(xié)同職能，尤其是明確衛(wèi)生部門在公共健康管理和服務(wù)方面所具有的對環(huán)境污染造成的公眾健康影響的管理職能。

4.3 以法治思維和法治方法推進(jìn)環(huán)境與健康治理體系建設(shè)

美國聯(lián)邦環(huán)保局作為環(huán)境與健康統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，依法設(shè)立并在聯(lián)邦范圍內(nèi)履行法定職責(zé)，既根據(jù)事權(quán)劃分原則進(jìn)行分工，又通過部門間協(xié)議等方式建立合作機(jī)制；各州衛(wèi)生部門依照法律與環(huán)保部門進(jìn)行合作，在具體執(zhí)法過程中因事因地確定參與程度與合作方式，既確定職能分工，更注重實(shí)際問題處理有效性。這是保證體制效率和提升整體能力的有益做法，值得我們學(xué)習(xí)。

我國2014年修訂的《中國人民共和國環(huán)境保護(hù)法》增加了環(huán)境與健康保護(hù)制度。該法第39條規(guī)定：“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度；鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病”。到目前為止，由于責(zé)任部門不清，環(huán)境與健康保護(hù)制度被“擱置”。國家層面對環(huán)境與健康工作的指導(dǎo)主要是政府規(guī)范性文件，事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)，一定程度上導(dǎo)致了公共事務(wù)承擔(dān)上的偶然性和隨意性，增加了政府部門間、中央與地方政府間的博弈難度和談判成本，缺乏穩(wěn)定性。

為此，應(yīng)盡快啟動相關(guān)立法工作，為《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第39條的落實(shí)提供配套法規(guī)或具體實(shí)施細(xì)則，以明確環(huán)境與健康保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、相關(guān)部門管理職責(zé)、部門間協(xié)調(diào)協(xié)同機(jī)制、環(huán)境與健康調(diào)查與風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果與決策行動關(guān)系機(jī)制、公眾參與機(jī)制等，為中央與地方事權(quán)劃分、部門間分工協(xié)作、多元主體參與提供法律依據(jù)。

4.4 加強(qiáng)科學(xué)研究，加快建設(shè)環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)控制信息系統(tǒng)

環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理的重要基礎(chǔ)是按照風(fēng)險(xiǎn)控制原則，建立風(fēng)險(xiǎn)評估制度，并將評估結(jié)果運(yùn)用于決策、管理和事件處理過程。美國為管理環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)，不僅制定了風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)則，更根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制要求建立了較為完善的風(fēng)險(xiǎn)評估體系，實(shí)現(xiàn)了環(huán)境與健康信息系統(tǒng)的共建共享。通過互聯(lián)互通的信息系統(tǒng)建設(shè)，將不同學(xué)科領(lǐng)域、不同管理部門的相關(guān)資源予以整合，積累了長時(shí)期、大范圍的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，研究環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生規(guī)律，為制定標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施管理提供有強(qiáng)有力的科學(xué)技術(shù)支撐。這種運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段整合資源、提高決策和管理科學(xué)化水平與能力的經(jīng)驗(yàn)值得高度重視。

目前，我國的環(huán)境與健康工作基本上以國家的科研項(xiàng)目、普查項(xiàng)目、重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目帶動的方式進(jìn)行，相關(guān)研究起步晚，基礎(chǔ)十分薄弱。加之國家缺乏環(huán)境與健康科學(xué)研究的整體布局和成果向決策轉(zhuǎn)化的制度安排，研究的碎片化、低水平重復(fù)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)技術(shù)方法、環(huán)境污染物污染導(dǎo)致人體健康損害的致病機(jī)制、個(gè)體和人群健康損害評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面研究明顯不足。環(huán)境與健康信息系統(tǒng)沒有建立，部門間的信息共享無從談起。

鑒于我國的實(shí)際情況，應(yīng)著手分階段、有步驟地推進(jìn)環(huán)境與健康科學(xué)研究及信息系統(tǒng)建設(shè)，著力加快信息共享步伐。加強(qiáng)環(huán)境與健康科技支撐能力建設(shè)，研究適用于我國的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)；加強(qiáng)環(huán)境與健康綜合監(jiān)測能力建設(shè)，逐步提高有關(guān)環(huán)境與健康監(jiān)測信息的處理能力，為開展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測與預(yù)警服務(wù)。組織開展具有前瞻性的環(huán)境與健康調(diào)查，為政府科學(xué)決策和開展有效的環(huán)境與健康管理提供技術(shù)支撐。

相關(guān)知識

The Environmental Health Regulatory System: Experience of the United States
塑料茶杯的使用壽命與健康環(huán)保影響探討
50% 以上成人存在超重或肥胖！不只影響審美，還有這些危害
這所醫(yī)學(xué)院校被合并！教育部公示
顏寧再獲世界級大獎，發(fā)表獲獎感言
退休越晚，壽命越短！”65歲退休的人，還能活多久？
EADV 2024發(fā)布高德美最新數(shù)據(jù)，證明奈莫利珠單抗治療安全且療效持久
解疑：司美格魯肽片之胃腸道反應(yīng) 4 問
新一輪大型醫(yī)院巡查開始，12 家三甲被點(diǎn)名（附完整名單）：甘肅省發(fā)文
特瑞普利單抗獲批腎癌適應(yīng)癥，填補(bǔ)我國腎癌免疫治療空白

網(wǎng)址: The Environmental Health Regulatory System: Experience of the United States http://www.u1s5d6.cn/newsview16685.html