首頁資訊 “家庭友好型”社會建設助力解決“一老一小”問題

“家庭友好型”社會建設助力解決“一老一小”問題

來源：泰然健康網時間：2024年12月01日 10:00

　　根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2021年底我國60歲及以上人口為2.67億人，占總人口的18.9%，人口老齡化程度進一步加深，而2021年全年出生人口為1062萬人，已連續(xù)五年下降。我國人口呈加速老齡化與少子化的發(fā)展趨勢。國家衛(wèi)生健康委等17部門印發(fā)的《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》要求，“2022年，全國所有地市要印發(fā)實施‘一老一小’整體解決方案”和“建立健全覆蓋全生命周期的人口服務體系”。黨的二十大報告再次強調“建立生育支持政策體系，實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”。

　　“一老一小”問題解決中的“四重四輕”

　　為解決“一老一小”問題，國家近10年來高頻出臺文件，三次調整生育政策，并將積極應對人口老齡化上升為國家戰(zhàn)略。生育方面主要通過優(yōu)生優(yōu)育服務、普惠托育服務和降低生育、養(yǎng)育、教育成本的家庭福利實現(xiàn)生育支持，養(yǎng)老方面主要面向老人及其家庭，實行養(yǎng)老保障與社會救助，提供生活照料、健康服務、康復照護、安寧療護、文化休閑服務和適老化改造等基本養(yǎng)老服務。但在地方具體實施中，基于家庭的整體性需求視角看，存在以下“四重四輕”的發(fā)展問題。

　　一是重家庭替代，輕家庭賦能。相比于國家和地方養(yǎng)老機構和托育服務支持政策的密集出臺，為家庭養(yǎng)老育幼功能“賦能”的政策仍然明顯薄弱。“一老”方面，地方“十四五”規(guī)劃中更強調養(yǎng)老機構建設，生活照料、精神慰藉、適老化改造等居家養(yǎng)老服務大部分只面向特殊困難老年人，老年人需求較高的家庭健康指導、生活指導、家庭病床等“賦能”型服務并未列入規(guī)劃的重點任務和考核指標之中。“一小”方面，除2012年《女職工勞動保護特別規(guī)定》明確98天產假外，延長產假、護理假、育兒假等生育假政策、家庭科學育兒指導和育兒補貼政策等嬰幼兒家庭照護支持政策均尚處于地方探索階段。

　　二是重機構供給，輕家庭需求。當前我國養(yǎng)老托育服務均面臨“需求旺盛”和“空置率高”的矛盾。在養(yǎng)老方面，民政部數(shù)據(jù)顯示2020年我國已建養(yǎng)老服務機構床位空置率高達50%，2021年《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》中多達24次強調依據(jù)老年人及其家庭需求提供相關養(yǎng)老服務，而地方規(guī)劃中強調“需求”的頻率顯著變少、范圍明顯變窄。在托育方面，2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個的預期性目標，雖然全國性和地區(qū)性的調查數(shù)據(jù)都一致表明城市中超過1/3的家庭有托育需求，但目前托育機構普遍面臨托位空置率高、“招生難”的發(fā)展障礙。

　　三是重局部著力，輕整體治理。當前政策過于著眼局部情形，較為缺乏家庭全生命周期視角，家庭政策中還存在明顯的“漏點”，如對青春期家庭教育、空巢早期適應、中年期家庭健康管理等缺少支持，不利于家庭生育意愿提升并會增加家庭成員減少期（鰥寡期）的家庭照料成本。整體性治理的不足還體現(xiàn)在地方政策執(zhí)行偏差，國家層面對養(yǎng)老服務和托育服務都有約束性和預期性指標，而兩者均為屬地化管理，在地方政策創(chuàng)新的同時出現(xiàn)“福利競賽”的趨勢，比如部分地方不斷增加生育假、發(fā)放育兒補貼，不但存在政策可持續(xù)性和政策公平性的風險，而且因未建立合理的成本分擔機制可能會加劇就業(yè)性別歧視。

　　四是重“治標”，輕“治本”。新型生育文化和孝道文化是社會應對“一老一小”問題的文化基礎。但當前各地“孝親敬老”的宣傳更多是在“重陽節(jié)”時段的宣傳和事后型的權益維護，而對事前型、促進型的“孝親敬老”支持不足，如戶籍政策、社保轉移接續(xù)安居政策、住房政策等，成為踐行“父母在，不遠游，游必有方”等孝道文化的障礙。生育文化也正面臨現(xiàn)代化轉型，更多家庭摒棄了“多子多?！薄安恍⒂腥?，無后為大”的傳統(tǒng)生育觀念，但對于“優(yōu)生優(yōu)育，家庭共擔”等新型生育文化，公眾亟須有效引導。

　　“家庭友好型”社會建設的可行路徑

　　“四重四輕”的治理偏差，根源之一在于“家庭”整體性視角不足。自古以來，生育和養(yǎng)老都是家庭的基本功能，而家庭功能與家庭結構、家庭關系之間有其內在發(fā)展邏輯和相互作用。同時，家庭的生育決策和養(yǎng)老決策也是綜合考慮了家庭全生命周期后所做出的理性決策。只有將“一老一小”問題置于家庭全生命周期的視角之下進行綜合性分析，采取系統(tǒng)性的“家庭友好型”社會建設方案，才能更高效、更持久地緩解當前“一老一小”的結構性矛盾及其產生的相關現(xiàn)實問題。

　　完善家庭友好型社會建設的頂層設計。國家出臺每一項政策時，應系統(tǒng)考慮對家庭的可能影響，系統(tǒng)構建經濟激勵、優(yōu)質服務、時間支持、精神鼓勵等多維度，財政、稅收、教育、保險、住房、就業(yè)、休假等多領域的積極生育與贍養(yǎng)政策支持體系。一方面，創(chuàng)新以個體為對象的政策，如在政府失能失智老人的基本公共服務購買對象中納入家庭成員，承認家庭的照料價值。另一方面，發(fā)展以家庭為對象的專項政策，如出臺家庭照料法，有效約束家庭養(yǎng)老育兒義務不履行行為，鼓勵男女共同承擔家庭照料責任等。

　　逐步實現(xiàn)全生命周期的家庭賦能。將《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》和《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》中有關家庭的支持舉措落地做實，特別是其中的家庭嬰幼兒照護能力提升、老年照護能力提升、家庭病床、適老化改造等家庭賦能工作，實現(xiàn)生育期家庭和成員減少期家庭的有效賦能。一方面，需要強化與延展家庭醫(yī)生的職能，實現(xiàn)家庭醫(yī)生指導下家庭全生命周期健康管理，促進家庭健康生活方式的普及和家庭健康環(huán)境的自我營造。另一方面，需要系統(tǒng)設計家庭假制度，除當前已經設定的婚假和生育假外，推廣部分地區(qū)已經施行的老年照護假制度，充分考慮兒童和青少年成長時期的家庭照顧時間需求，給予每年3—5天的家庭假期；除產假外，男女同假，鼓勵男性的家庭參與；條件成熟時，將以上假期統(tǒng)一為“家庭假”。

　　實施家庭友好型社會建設的專項行動。鼓勵各地創(chuàng)新探索，通過典型發(fā)現(xiàn)與效果評估，進而形成常規(guī)化制度。一是家庭友好型文化建設。涵蓋婚姻文化、生育文化、孝道文化、親子文化等；圍繞家庭照護能力，提升家庭的人際溝通、優(yōu)生優(yōu)育、嬰幼兒照護、家庭教育、中老年健康管理和老年照料等方面的能力。二是家庭友好型社區(qū)創(chuàng)建。鼓勵社區(qū)充分利用現(xiàn)有資源，建立家庭工作站等常設機構，組織社區(qū)志愿者，協(xié)調專業(yè)資源，形成社區(qū)家庭支持與互助網絡，逐步面向家庭開展政策咨詢、生活指導、緊急援助、喘息服務等支援活動，定期進行社區(qū)家庭評比與宣傳。三是家庭友好型企業(yè)評比。通過政策性傾斜或優(yōu)惠，激勵企業(yè)將“家庭友好”融入企業(yè)文化，建立靈活的用工制度，允許彈性上下班，增加居家辦公等靈活就業(yè)崗位。

　　建設供需精準對接的家庭大數(shù)據(jù)共享平臺。建議在有條件的地區(qū)探索建立基于大數(shù)據(jù)共享的“家庭信息平臺”，明確各部門數(shù)據(jù)的管理權和使用權，實現(xiàn)家庭需求的精準化評估與應用。一是成立家庭數(shù)據(jù)平臺中心。在各地的大數(shù)據(jù)管理機構中，基于全國第七次人口普查信息，輔以社區(qū)補充調查，建立家庭基礎信息庫，搭建家庭信息平臺。二是實現(xiàn)部門數(shù)據(jù)對接。建立家庭信息平臺的部門行政和基本公共服務中家庭數(shù)據(jù)的版塊對接，增加家庭生活事件（如結婚/離婚、出生/死亡、流動等）登記與統(tǒng)計，實現(xiàn)家庭數(shù)據(jù)平臺的動態(tài)更新、家庭需求的動態(tài)評估。三是充分利用數(shù)據(jù)共享平臺。在充分保障信息安全和個人隱私的前提下，將信息平臺的動態(tài)評估結果中有服務需求或符合政策規(guī)定的家庭信息推送給相關部門和家庭所在社區(qū)，人工審核評估后，按政策和家庭意愿實現(xiàn)福利供給。四是建設家庭服務公眾查詢平臺。地方政府或開發(fā)專門的“一老一小”服務App，或將服務信息嵌入政府政務App或微信小程序，主要供家庭查詢、申報家庭福利。

　　加強地方政策執(zhí)行的監(jiān)督與指導。其一，國家層面需要制定統(tǒng)一的基礎性政策以規(guī)范地方執(zhí)行，如在《中華人民共和國勞動法》中明確產假和護理假的最低時長和待遇；建立全國基本家庭公共服務清單，規(guī)定最低執(zhí)行量化標準，要求各地在此基礎上制定地方家庭基本公共服務清單。其二，各部門需要進一步完善家庭相關的基本公共服務規(guī)范，如家庭科學育兒能力提升工作規(guī)范。其三，做好各地家庭支持政策的逐級監(jiān)管，確保政策盡早落地、執(zhí)行到位和覆蓋所有政策目標家庭，在服務提供的每一個環(huán)節(jié)做好質量管理，以高質量贏取“一小”家庭對托育服務、“一老”家庭對養(yǎng)老服務的信任和獲得感，促進既有服務的充分利用。其四，鼓勵地方創(chuàng)新并加強地方指導，特別是要求地方在創(chuàng)新政策制定時，嚴格執(zhí)行政策制定流程和審批制度，加強對政策目標與手段的一致性、可持續(xù)發(fā)展和可能的負面問題等方面的充分事前評估指導，實施過程中做好過程評估、效果評估等方面的指導工作。

　　（本文系國家社科基金重點項目“居家養(yǎng)老家庭支持體系研究”（20ARK003）、江蘇高校哲學社會科學研究重大項目“需求導向下0—2歲嬰幼兒家庭養(yǎng)育的支持政策研究”（2022SJZD078）階段性成果）

　　　　（作者單位：南京郵電大學人口研究院）