[摘 要]:預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的確立需要從行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系入手，合理定位其督促與補(bǔ)充功能，厘清行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的優(yōu)劣，實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政權(quán)和環(huán)境司法權(quán)的良性互動(dòng)。我國(guó)的預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度具有“單軌制”特點(diǎn)，這使民事、行政環(huán)境公益訴訟制度功能出現(xiàn)錯(cuò)位，也導(dǎo)致司法實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟存在以“損害”之名進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的尷尬。為協(xié)調(diào)行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系，防范司法權(quán)的任意擴(kuò)張，需要明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的適用范圍和啟動(dòng)條件，按照“司法解釋、單行法、綜合法”的路徑逐步確立。此外，還需要對(duì)訴前程序和預(yù)防措施等具體規(guī)則進(jìn)行調(diào)整與完善。

[關(guān)鍵詞]：預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟；環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；國(guó)家利益和社會(huì)公共利益

問題的提出

當(dāng)今社會(huì)面臨著更多的復(fù)雜性和不確定性，這就是德國(guó)學(xué)者貝克所描述的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)對(duì)環(huán)境治理和法治建設(shè)提出了新的要求，我國(guó)環(huán)境法面臨著“從后果控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的轉(zhuǎn)型，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防成為“國(guó)家任務(wù)及其責(zé)任”。為了應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)不僅確立了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則和風(fēng)險(xiǎn)管控法律制度，也以公益訴訟的方式防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。但遺憾的是，目前的公益訴訟制度針對(duì)民事主體重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為進(jìn)行約束，卻缺乏對(duì)行政機(jī)關(guān)可能造成國(guó)家利益或社會(huì)公共利益（以下簡(jiǎn)稱“兩益”）遭受重大損害的行為規(guī)制，使得預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度具有“單軌制”的特點(diǎn)。目前，行政公益訴訟成為公益訴訟發(fā)展的主要方向，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟存在較大的發(fā)展空間。此外，環(huán)保組織已有成功辦理多起預(yù)防性公益訴訟案例的經(jīng)驗(yàn)，可為檢察公益訴訟的案件范圍拓展提供實(shí)例印證和技能支持。在此背景下，有必要突破傳統(tǒng)的“無(wú)損害無(wú)救濟(jì)”理念，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，構(gòu)建我國(guó)的預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度。

一、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的邏輯前提和功能定位

預(yù)防性環(huán)境公益訴訟是與救濟(jì)性環(huán)境公益訴訟相對(duì)應(yīng)的概念，是指法定的機(jī)關(guān)或組織對(duì)于可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，可以依據(jù)法律規(guī)定提起公益訴訟的制度。兩者最為突出的區(qū)別在于，前者啟動(dòng)于損害尚未發(fā)生或損害結(jié)果出現(xiàn)之前，強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范；后者則是在損害結(jié)果出現(xiàn)之后對(duì)損害進(jìn)行的彌補(bǔ)和救濟(jì)。

（一）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟確立的邏輯前提

我國(guó)的環(huán)境行政公益訴訟是以“兩益”受到侵害作為結(jié)果要件，以起訴方式倒逼行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或糾正不當(dāng)行為。對(duì)于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟缺失的緣由，有的認(rèn)為，這種制度設(shè)計(jì)為了防止出現(xiàn)濫訴現(xiàn)象，背后又貫穿著行政行為成熟的理念；也有的認(rèn)為，訴訟方式的謙抑性能夠解釋此種模式的合理性。當(dāng)然，我國(guó)是否確立預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟需要在邏輯上解決兩個(gè)基本問題，一是預(yù)防性行政公益訴訟是否存在司法權(quán)入侵行政權(quán)之嫌？二是在行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷和防范具有天然優(yōu)勢(shì)的情況下，檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性公益訴訟有無(wú)必要和可能？這需要從更為根本的行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系入手，合理確定預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的定位，厘清行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的優(yōu)劣，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)的良性互動(dòng)。

（二）督促與補(bǔ)充：預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的功能定位

在行政公益訴訟制度構(gòu)建過程中，學(xué)界一直存在著司法權(quán)干擾行政權(quán)的顧慮，如認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)“逾越權(quán)能分工邊界，具有介入行政事務(wù)的傾向”。因此，我們首先需要從理論上明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的定位。對(duì)這一問題的分析可以按照從外至內(nèi)的維度進(jìn)行：對(duì)外體現(xiàn)在合理確定檢察權(quán)與行政權(quán)的邊界，使環(huán)境法治和環(huán)境公共利益的維護(hù)在不同主體之間實(shí)現(xiàn)合理分工；對(duì)內(nèi)體現(xiàn)在確立以救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟為主、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟為輔的制度模式。

作為行政公益訴訟的一種具體類型，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟首先應(yīng)該符合行政公益訴訟的功能定位。行政公益訴訟是一種典型的督促履職之訴，其主要功能在于督促行政機(jī)關(guān)糾正違法作為或者不作為，依法履職。在環(huán)境治理和公共利益維護(hù)中，行政權(quán)、行政治理具有優(yōu)先性，司法權(quán)處于次要地位。行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理活動(dòng)具有專業(yè)性、高效率、持續(xù)性、主動(dòng)性等特點(diǎn)，是環(huán)境公共利益的首要維護(hù)者。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，主要發(fā)揮監(jiān)督執(zhí)法作用。檢察權(quán)的行使需要遵循成熟、克制的原則，保持謙抑的品格，給予行政權(quán)充分的尊重和自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì)，不能替代、干涉行政權(quán)。預(yù)防性行政公益訴訟的主要目的是通過發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，由行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)利益維護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)管控，而非由檢察機(jī)關(guān)直接進(jìn)行受損利益的修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)的防范。因此，需要把檢察權(quán)定位于保護(hù)公益的輔助手段，發(fā)揮其補(bǔ)充性功能。

在行政公益訴訟內(nèi)部關(guān)系上，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是對(duì)救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟的補(bǔ)充。在實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的功能上，兩者缺一不可，共同形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的全過程防范。但兩者的地位又主次分明，救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟應(yīng)是維護(hù)“兩益”的主要途徑，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟具有補(bǔ)充性。其中的緣由不但有防止濫訴、節(jié)約司法資源的考量，更是對(duì)行政行為成熟原則的遵守和對(duì)我國(guó)救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟制度的尊重。自2015年全國(guó)人大授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開展環(huán)境公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，救濟(jì)性環(huán)境行政公益訴訟制度對(duì)于維護(hù)“兩益”發(fā)揮了重要作用，國(guó)家已經(jīng)形成了一套較為完整、系統(tǒng)的訴訟制度和規(guī)則，如果救濟(jì)性訴訟能夠有效維護(hù)“兩益”，則無(wú)必要提起預(yù)防性訴訟。因此，預(yù)防性公益訴訟處于次要的、補(bǔ)充的地位。

二、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的關(guān)鍵：環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中行政權(quán)與司法權(quán)的優(yōu)劣比較

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)伴隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的廣泛使用而產(chǎn)生，與環(huán)境損害相比，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有科學(xué)上的不確定性、技術(shù)性、擴(kuò)張性等特點(diǎn)。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟提起的關(guān)鍵是對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)、合理的判斷。行政機(jī)關(guān)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中占據(jù)主導(dǎo)地位，但并不意味著其具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

（一）行政權(quán)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中具有主導(dǎo)性地位

為了應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)環(huán)境立法確定了從“預(yù)防損害”到“預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)”的理念和原則，也賦予政府及其部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控的職責(zé)和權(quán)力。根據(jù)法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在環(huán)境與健康、大氣污染防治、土壤污染防治、水資源保護(hù)、危險(xiǎn)廢物管理、生物安全等領(lǐng)域均具有風(fēng)險(xiǎn)管控的職責(zé)和義務(wù)（具體見表1）?？梢哉f，目前絕大部分可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為都被納入行政法規(guī)制的范圍。此外，針對(duì)產(chǎn)生危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境行為，我國(guó)形成了包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查等“全過程”控制的預(yù)防性法律制度和規(guī)范。因此，在目前的法律規(guī)定下，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)具有一整套相對(duì)完備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和監(jiān)督檢查制度，成為預(yù)防性法律規(guī)范的主要執(zhí)行者。

（二）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中行政權(quán)與司法權(quán)的優(yōu)劣比較

對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制主要有行政和司法兩條路徑，兩者各有優(yōu)劣（具體見表2）。

上述論述中司法規(guī)制的優(yōu)劣主要以私人訴訟作為分析對(duì)象，需要根據(jù)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控的不同階段，結(jié)合預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟主體特殊性、預(yù)防性、公益性等特點(diǎn)，進(jìn)行具體分析。

一般而言，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控涵蓋了“風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別——風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——風(fēng)險(xiǎn)管理”等程序，在上述不同階段，行政機(jī)關(guān)并非一直占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)美國(guó)國(guó)家科學(xué)院國(guó)家研究理事會(huì)（NAS/NRC）研究表明，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理之間存在明顯區(qū)別，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要基于科學(xué)證據(jù)和科學(xué)分析，其是科學(xué)專家依據(jù)概率、數(shù)據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的科學(xué)分析和預(yù)測(cè)，具有強(qiáng)烈的技術(shù)性、科學(xué)性，呈現(xiàn)出明顯的客觀色彩。在此階段，行政機(jī)關(guān)因立法授權(quán)、專業(yè)分工、經(jīng)驗(yàn)積累、行政普適性等因素具有一定優(yōu)勢(shì)。但在風(fēng)險(xiǎn)管理階段，行政機(jī)關(guān)存在一定弊端，需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用?！帮L(fēng)險(xiǎn)管理是指在一系列的選項(xiàng)中選擇一個(gè)可以達(dá)到‘所需結(jié)果’的決策過程?！?風(fēng)險(xiǎn)管理決定在考慮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果之外，還應(yīng)在允許的范圍內(nèi)基于“技術(shù)可行性”、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和法律因素而做出。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理措施的選擇和決策往往融合了諸多選擇者的意志，這導(dǎo)致與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性相比，風(fēng)險(xiǎn)管理具有濃厚的主觀色彩。

在我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)管控過程中，行政機(jī)關(guān)享有較大的行政裁量權(quán)并呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張之勢(shì)，卻缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制。如《土壤污染防治法》“授予了行政機(jī)關(guān)在土壤污染防控標(biāo)準(zhǔn)制定、組織實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等方面的主導(dǎo)權(quán)，但并未規(guī)定相應(yīng)的裁量權(quán)行使的控制機(jī)制。” 這導(dǎo)致作為管理者的行政機(jī)關(guān)可能存在“規(guī)制失靈”，在此情況下，檢察機(jī)關(guān)則具有了相對(duì)優(yōu)勢(shì)：（1）政治操控?！霸诃h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策過程中，專家知識(shí)有可能為了迎合政治而被操縱……這也掩蓋了行政官僚為達(dá)特定政治目的而選擇性利用科學(xué)與專家知識(shí)的可能性。” 根據(jù)《憲法》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，這使得其被政治操控的可能性大大降低。（2）機(jī)會(huì)主義。機(jī)會(huì)主義傾向意味著行政機(jī)關(guān)往往為了政績(jī)或私利而實(shí)施偏離目標(biāo)的行為。如在短期政績(jī)目標(biāo)的追求下，行政機(jī)關(guān)做出不計(jì)成本的決策。檢察公益訴訟是一種典型的客觀訴訟，檢察機(jī)關(guān)并非直接進(jìn)行實(shí)體權(quán)利義務(wù)處置，因此，其機(jī)會(huì)主義傾向相對(duì)較弱。（3） “一刀切”。行政決策、行政措施往往具有普適性，這容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)對(duì)不同個(gè)案進(jìn)行“一刀切”處理；相比之下，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟以個(gè)案作為著力點(diǎn)，其對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷更具有靈活性。

綜上所述，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)判斷和管控過程中，行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)各有優(yōu)劣。對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估，行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)較為明顯，檢察機(jī)關(guān)相對(duì)較弱，當(dāng)然，這種弱勢(shì)一定程度上可以借助于專家、智庫(kù)等第三方力量得以彌補(bǔ)。在風(fēng)險(xiǎn)管理階段，行政機(jī)關(guān)占據(jù)了職權(quán)優(yōu)勢(shì)，但也存在“規(guī)制失靈”的問題，檢察機(jī)關(guān)則具有了相對(duì)優(yōu)勢(shì)。為了防范行政機(jī)關(guān)的“規(guī)制失靈”，需要司法權(quán)適時(shí)做出調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境法律秩序的維護(hù)和環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）司法權(quán)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的適應(yīng)性調(diào)整

司法權(quán)的適應(yīng)性調(diào)整意味著司法權(quán)應(yīng)該根據(jù)實(shí)踐的需要……尤其是在公共利益問題上，司法權(quán)的立場(chǎng)和功能應(yīng)根據(jù)行政權(quán)的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。司法權(quán)的適應(yīng)性調(diào)整契合了“權(quán)力制約權(quán)力”的基本原理。權(quán)力本身所具有的擴(kuò)張性和權(quán)力者的謀利性使權(quán)力存在濫用的極大可能，需要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約。對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約的機(jī)制具有多樣化，與其他制約機(jī)制相比，“以權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制是一種地位更對(duì)等、信息更對(duì)稱、手段更有力的制約形式”。根據(jù)《憲法》規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)，這體現(xiàn)出檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)“權(quán)力制約權(quán)力”的重要手段。行政機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境法律秩序、保護(hù)環(huán)境資源的同時(shí)也可能破壞法律秩序、造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。從生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響力分析，與具體的污染、破壞行為相比，不當(dāng)行政行為的危害結(jié)果范圍更廣、影響更遠(yuǎn)。因此，需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行為的監(jiān)督。

司法權(quán)的適應(yīng)性調(diào)整有助于彌補(bǔ)執(zhí)法不足、促進(jìn)環(huán)境立法目的的實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》確立了“保護(hù)和改善環(huán)境”“保障公眾健康”“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”等立法目的。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)分工合作、相互配合：生態(tài)環(huán)境等行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)發(fā)揮應(yīng)有的作用，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職。但行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中存在手段封閉、決策失誤、執(zhí)法不力等“先天”和 “后天”問題，導(dǎo)致工業(yè)化、高科技帶來(lái)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益加重了公民個(gè)人的負(fù)擔(dān)，形成了環(huán)境保護(hù)國(guó)家化與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)個(gè)人化之間的悖論?！艾F(xiàn)階段預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的缺失既導(dǎo)致司法權(quán)對(duì)于行政執(zhí)法的監(jiān)督出現(xiàn)空白，也使得行政執(zhí)法的訴前分流作用付之闕如?！?司法權(quán)的適應(yīng)性調(diào)整可以實(shí)現(xiàn)與行政權(quán)的良性互動(dòng)和動(dòng)態(tài)發(fā)展，從對(duì)行政機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督擴(kuò)展到過程監(jiān)督，與審判權(quán)形成合力，共同防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。

三、預(yù)防性環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐反思

從理論上分析，預(yù)防性環(huán)境公益訴訟應(yīng)涵蓋民事和行政兩種類型，但我國(guó)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟只存在于民事公益訴訟中，具有“單軌制”的特點(diǎn)。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟確立后，已有多起案件獲得法院立案，體現(xiàn)了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的環(huán)境法原則。相較之下，行政公益訴訟訴前程序和訴訟程序的啟動(dòng)都要具備“不當(dāng)行為”+“損害結(jié)果”的雙重標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于只存在“不當(dāng)行為”、尚未出現(xiàn)“損害結(jié)果”或者只存在“損害重大風(fēng)險(xiǎn)”的情形，尚沒有納入行政公益訴訟范圍，這導(dǎo)致實(shí)踐中環(huán)境行政公益訴訟存有難以克服的局限。

（一）民事、行政環(huán)境公益訴訟制度出現(xiàn)功能錯(cuò)位

從功能區(qū)分的角度分析，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的主要目的在于防范企業(yè)、事業(yè)單位等民事主體造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為；預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟主要是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為。由于行政公益訴訟中涉及行政管理相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)兩類違法主體，民事公益訴訟中的民事主體通常也可以理解為行政管理相對(duì)人。因此，“在預(yù)防性環(huán)境公益訴訟‘單軌制’運(yùn)行的現(xiàn)狀下，預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟被迫承擔(dān)了本應(yīng)分流于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的案件，進(jìn)而出現(xiàn)制度運(yùn)行與功能界分相錯(cuò)位的困境。” 試舉以下案件加以說明：

案例一：中國(guó)綠發(fā)會(huì)提起的基于環(huán)評(píng)造假引發(fā)的預(yù)防性公益訴訟案。中國(guó)綠發(fā)會(huì)認(rèn)為，常州市武進(jìn)區(qū)危險(xiǎn)物集中焚燒處置工程環(huán)評(píng)批復(fù)過程中存在“公眾參與”部分內(nèi)容偽造、選址不符、評(píng)價(jià)不夠全面等弄虛作假及評(píng)價(jià)違法行為，《環(huán)境影響報(bào)告書》的主要結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)，可能引發(fā)該項(xiàng)目選址、污染防治措施、生態(tài)破壞防治措施等各項(xiàng)環(huán)保措施錯(cuò)誤，產(chǎn)生損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境行為，遂提起公益訴訟。經(jīng)筆者咨詢得知，常州中院接收立案材料后，中國(guó)綠發(fā)會(huì)在一審階段撤訴。

案例二：自然之友訴中石油云南煉油項(xiàng)目環(huán)境公益訴訟案。自然之友的起訴理由是，中石油云南1000萬(wàn)噸煉油項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、項(xiàng)目選址和區(qū)域規(guī)劃等多個(gè)環(huán)節(jié)存在造假問題，在區(qū)域環(huán)境容量有限且多項(xiàng)污染物已經(jīng)超標(biāo)的情況下，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境存在不可逆轉(zhuǎn)的威脅。該案件被云南省高級(jí)人民法院裁定不予受理，理由一是原告提交的證據(jù)材料不能說明 “損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”；二是上訴人關(guān)于禁止補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件報(bào)批并責(zé)令撤回的訴訟請(qǐng)求，不屬于受理民事公益訴訟的范圍。

上述兩個(gè)案件雖以民事公益訴訟方式提起，但其中最突出的問題是環(huán)保部門不當(dāng)行使環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批權(quán)等行政管理權(quán)，其矯正和解決的基本思路應(yīng)該是規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政決策和行政執(zhí)行。但由于民事、行政預(yù)防性公益訴訟制度功能尚未厘清，預(yù)防性行政公益訴訟制度尚未確立，社會(huì)組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為缺乏法定請(qǐng)求權(quán)，提起預(yù)防性民事公益訴訟成為一種“無(wú)奈選擇”。

（二）環(huán)境行政公益訴訟存在以“損害”之名進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的尷尬

“兩益”受到侵害是行政公益訴訟案件起訴階段和審判過程中的焦點(diǎn)問題，但實(shí)踐中部分案件存在損害證成不夠周延、“損害”與“風(fēng)險(xiǎn)”簡(jiǎn)單等同的問題。究其原因在于，目前的制度安排下，環(huán)境行政公益訴訟雖無(wú)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之名但卻存在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之實(shí)。試舉例如下：

案例三：赤壁市人民檢察院訴被告赤壁市水利局不履行法定職責(zé)案。該案件中某自來(lái)水廠一直未取得衛(wèi)生許可證，水質(zhì)檢測(cè)不達(dá)標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)以水利局怠于履行法定職責(zé)、損害社會(huì)公共利益為由提起環(huán)境行政公益訴訟。但是，對(duì)于該案中“兩益”受到侵害的認(rèn)定，法院判決書將“致使不安全水質(zhì)對(duì)茶庵嶺鎮(zhèn)居民的人體健康構(gòu)成極大安全風(fēng)險(xiǎn)”直接理解為“損害了社會(huì)公共利益”，缺乏風(fēng)險(xiǎn)和損害之間關(guān)系的說理和論證。

案例四：湖北省天門市人民檢察院訴拖市鎮(zhèn)政府不依法履行職責(zé)行政公益訴訟案。該案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題之一是鎮(zhèn)政府修建的“垃圾填埋場(chǎng)是否給周邊環(huán)境造成污染”。法院認(rèn)為，“該垃圾填埋場(chǎng)存在潛在污染風(fēng)險(xiǎn)”，遂做出了確認(rèn)鎮(zhèn)政府行政行為違法，責(zé)令鎮(zhèn)政府對(duì)垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行綜合整治的判決。上述判決沒有指明公共利益受到何種損害，而是把存在“潛在污染風(fēng)險(xiǎn)”默認(rèn)為損害了社會(huì)公共利益。

案例五：吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院環(huán)境公益訴訟案。法院做出判決的理由是“白山中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水，導(dǎo)致周邊地下水及土壤存在重大污染風(fēng)險(xiǎn)，白山市衛(wèi)生和計(jì)劃生育局未及時(shí)制止，其怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法?！?可見，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)“怠于履職”認(rèn)定的緣由是造成重大風(fēng)險(xiǎn)，而非“兩益”受到侵害。

上述案件中，法院對(duì)損害的認(rèn)定上，沒有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)進(jìn)行甄別，而是把“風(fēng)險(xiǎn)”簡(jiǎn)單認(rèn)定為“損害后果”。這一方面是因?yàn)榭陀^上危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)交織在一起，難以做出截然區(qū)分，也存在鑒定費(fèi)用高昂的問題；更為主要的原因在于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度缺失的情況下，把“造成風(fēng)險(xiǎn)”簡(jiǎn)單等同于“公共利益受到損害”成為一種便捷之舉。這客觀上具有維護(hù)社會(huì)公共利益的作用，但帶來(lái)的法律問題不容忽視。有學(xué)者指出，“在《行政訴訟法》并未將‘或者有受到侵害之虞’作為檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議乃至提起訴訟的條件來(lái)規(guī)定的情況下，直接將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為啟動(dòng)檢察建議乃至檢察行政公益訴訟的條件來(lái)架構(gòu)，存在法規(guī)范依據(jù)不足之嫌?！?

四、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的適用范圍和啟動(dòng)條件

行政權(quán)和司法權(quán)在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中各有優(yōu)劣，但不能因此而不加限制的適用預(yù)防性行政公益訴訟。為防范司法權(quán)的任意擴(kuò)張，需要明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的適用范圍和啟動(dòng)條件。

（一）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的適用范圍

可以從適用領(lǐng)域和適用情形兩個(gè)方面加以考量?！吧鷳B(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”是《行政訴訟法》確立的行政公益訴訟案件領(lǐng)域之一，在此領(lǐng)域內(nèi)，有學(xué)者關(guān)注到野生動(dòng)物保護(hù)、環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等方面預(yù)防性行政公益訴訟的構(gòu)建。理論上，“只要行政機(jī)關(guān)的違法行為造成國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害或有侵害危險(xiǎn)的，都可以納入檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件范圍?！?因此，本文不打算對(duì)適用范圍進(jìn)行列舉式的探討，而是在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)”這一領(lǐng)域內(nèi)，根據(jù)行政行為階段不同、對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響不同，進(jìn)行具體適用情形的分析。

1.違法行政行為已經(jīng)發(fā)生，但損害后果尚未顯現(xiàn)

檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟需要遵循雙重約束：行政機(jī)關(guān)“不作為或亂作為”，以及“兩益”受到侵害的后果。但實(shí)踐中，“不作為或亂作為”和“兩益”受到侵害之間往往存在一定的時(shí)間差。根據(jù)科學(xué)知識(shí)或社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，某一行為具有造成“兩益”受損的危險(xiǎn)性，但由于受到時(shí)間限制或其他因素的影響，損害結(jié)果尚未顯現(xiàn)，如上文案例四、案例五中，垃圾填埋、污水排放的危害性顯現(xiàn)之前，檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟。需要明確的是，此時(shí)提起的訴訟應(yīng)該是防止損害的預(yù)防性訴訟，對(duì)這一情形的確認(rèn)恰好可以化解行政公益訴訟以“損害”之名進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的尷尬。

2.行政機(jī)關(guān)做出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策的依據(jù)明顯錯(cuò)誤或嚴(yán)重滯后

當(dāng)行政機(jī)關(guān)的決策依據(jù)違背社會(huì)常識(shí)、基本科學(xué)規(guī)律時(shí)，不但難以防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，還有可能帶來(lái)新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在此情形下，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性訴訟。此外，還有決策依據(jù)嚴(yán)重滯后的情形。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范原則，人類行為不能超過環(huán)境容忍的邊界，這種邊界體現(xiàn)為環(huán)境法的重要概念——環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。但環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定或修訂有時(shí)具有滯后性，如果行政決策依據(jù)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)嚴(yán)重滯后，可能導(dǎo)致重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，也可以提起預(yù)防性訴訟。

3.行政機(jī)關(guān)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策與社會(huì)公眾認(rèn)知產(chǎn)生重大沖突或矛盾

“科學(xué)能夠在一定的誤算范圍內(nèi)估算出風(fēng)險(xiǎn)的概率范圍，但無(wú)法告訴人們何種程度的風(fēng)險(xiǎn)是可以接受的?！?行政機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的判斷除了有科學(xué)因素外，還有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和法律等各種因素。但某些情況下，行政機(jī)關(guān)做出的行政決策和社會(huì)公眾的認(rèn)知產(chǎn)生重大沖突或矛盾。例如，我國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)了多起涉及PX、垃圾處理、有毒物質(zhì)處置等環(huán)境敏感性重大工程項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件。與行政機(jī)關(guān)相比，社會(huì)公眾往往是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更為直接的承受者，他們對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度更高、更加敏感。在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策遭到公眾懷疑和抵制、極易引發(fā)群體性事件的情況下，應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。

（二）預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的啟動(dòng)條件

對(duì)上述不同行為和情形，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體節(jié)點(diǎn)各有不同，檢察機(jī)關(guān)介入的時(shí)間也有所區(qū)別，因此，需要明確預(yù)防性行政公益訴訟啟動(dòng)機(jī)制的要點(diǎn)。

1.啟動(dòng)的基本要件

預(yù)防性行政公益訴訟的啟動(dòng)需要在行政行為、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、損害后果等方面滿足基本要件。一是違法行政行為已經(jīng)發(fā)生或具有發(fā)生的高度蓋然性。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟主要以阻卻不法行政行為、預(yù)防損害為目的，但不當(dāng)訴訟和過度訴訟會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作造成干擾而影響行政效率，因此，違法行政行為已經(jīng)做出、尚未執(zhí)行或者具有做出的高度蓋然性是提起預(yù)防性訴訟的前提。二是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有高度蓋然性。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意味著損害具有發(fā)生的可能性，國(guó)家應(yīng)該在符合比例原則的基礎(chǔ)上適度地對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加以預(yù)防。因此，只有當(dāng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生具有高度蓋然性時(shí)，才能提起預(yù)防性行政訴訟。三是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有高閾值性，即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的損害后果具有嚴(yán)重性和不可逆性。只有當(dāng)行政行為或決策將會(huì)造成嚴(yán)重的、不可彌補(bǔ)和不可逆的環(huán)境損害時(shí)，預(yù)防性行政公益訴訟才有必要。

2.針對(duì)違法行政行為的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

按照違法行使職權(quán)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，違法行政行為可以分為即將做出的行為和已經(jīng)做出但尚未執(zhí)行的行為，兩者在啟動(dòng)條件上存在一定差別。一方面，對(duì)于即將做出的違法行政行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“實(shí)際影響必然發(fā)生” 的標(biāo)準(zhǔn)?！皩?shí)際影響必然發(fā)生”意味著通過行政機(jī)關(guān)的先行行為能夠認(rèn)定行政機(jī)關(guān)即將做出某一行政行為，而該行為一旦做出將會(huì)造成不可逆的環(huán)境損害。例如，規(guī)劃或重大工程項(xiàng)目的實(shí)施可能造成重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求法院禁止或者停止行政機(jī)關(guān)做出此類行為。當(dāng)然，由于行政行為尚未做出，需秉持高度謹(jǐn)慎的態(tài)度和規(guī)定較為明確的適用范圍。另一方面，對(duì)于已經(jīng)做出但尚未執(zhí)行的行政行為，應(yīng)采用“最大限度接近成熟原則” 的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其提起的前提是違法行政行為已經(jīng)做出但尚未執(zhí)行，違法行政行為一旦實(shí)施或執(zhí)行，將會(huì)造成嚴(yán)重的、不可彌補(bǔ)和不可逆的環(huán)境損害。對(duì)此，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性撤銷之訴。

3.針對(duì)行政不作為的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

不作為的行政行為主要有兩種情形：一是違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的義務(wù)，二是對(duì)先行行為引發(fā)的義務(wù)不作為。對(duì)上述現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性給付之訴，督促行政機(jī)關(guān)盡快履行法定職責(zé)。對(duì)于第一種情形，應(yīng)以“兩益”即將受到侵害作為條件，單純的不作為并不能啟動(dòng)預(yù)防性行政公益訴訟。根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)，嚴(yán)重且不可逆的環(huán)境損害可能發(fā)生或即將發(fā)生時(shí)檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)行政公益訴訟程序，以促使行政機(jī)關(guān)做出行政行為，防止“兩益”受到侵害。對(duì)于第二種情形，一般情況下要遵循成熟原則，給予行政行為實(shí)施完畢的空間。例如，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出行政處罰的決定，在法定期限內(nèi)尚未執(zhí)行完畢的情況下不宜啟動(dòng)訴訟。但是如果出現(xiàn)特殊、緊急的情況，如行政決定不立即執(zhí)行將會(huì)造成嚴(yán)重環(huán)境損害的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)訴前程序，發(fā)出檢察建議。

五、預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的實(shí)現(xiàn)路徑和規(guī)則調(diào)整

在《行政訴訟法》只規(guī)定了救濟(jì)性公益訴訟的情況下，預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟可以按照“司法解釋、單行法、綜合法”的路徑逐步實(shí)現(xiàn)。可行的方式是借鑒預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟，通過司法解釋的方式予以規(guī)定。由于我國(guó)并沒有專門的行政公益訴訟司法解釋，可以在最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件的司法解釋中先行規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步完善各單行法中預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟制度的法律依據(jù)，例如，在《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律中予以規(guī)定。待條件成熟時(shí)，可以考慮制定綜合性環(huán)境公益訴訟法律，對(duì)預(yù)防性環(huán)境公益訴訟制度進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。此外，還需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)則調(diào)整與完善：

（一）訴前程序的調(diào)整

訴前程序是行政公益訴訟的法定前置程序，只有經(jīng)過訴前程序、“兩益”仍然受到侵害檢察機(jī)關(guān)才能提起行政公益訴訟。訴前程序在行政公益訴訟中具有獨(dú)特的價(jià)值和重要的作用。預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是在存在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的情況下啟動(dòng)，從尊重行政權(quán)、節(jié)約司法資源、保持司法權(quán)謙抑性等角度考量，更需要發(fā)揮訴前程序的作用，實(shí)現(xiàn)訴前程序的案件分流功能和獨(dú)立價(jià)值。

1.確立更加靈活的檢察建議期限

行政公益訴訟訴前程序中檢察建議期限有兩種：對(duì)于一般案件適用兩個(gè)月的普通期限，對(duì)于緊急情況適用十五日的短期期限。這與試點(diǎn)期間統(tǒng)一為一個(gè)月的期限相比具有一定進(jìn)步，但固定期限往往難以應(yīng)對(duì)公益保護(hù)的緊迫性和行政機(jī)關(guān)履職方式的特殊性，需要對(duì)檢察建議期限進(jìn)行調(diào)整。第一，一般案件設(shè)置更加靈活的期限。可以結(jié)合自然條件與生態(tài)規(guī)律對(duì)于履職期限的約束、行政機(jī)關(guān)查清污染破壞事實(shí)等情況設(shè)置彈性區(qū)間。第二，緊急情況的期限區(qū)間再次細(xì)化。出現(xiàn)特別緊急情況的，可以設(shè)置更短或更靈活的履職期限，例如，環(huán)境行政行為引發(fā)群體性事件或者網(wǎng)絡(luò)輿情的情況下，可以按照“第一時(shí)間響應(yīng)”原則并借鑒政務(wù)輿情回應(yīng)時(shí)限的規(guī)定，要求行政機(jī)關(guān)24小時(shí)內(nèi)初次回復(fù)并做出后續(xù)回應(yīng)。其他一般緊急情況，可以維持目前的期限。

2.發(fā)揮訴前程序中磋商機(jī)制的作用

我國(guó)訴前程序履行的法定方式是檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，為了適應(yīng)預(yù)防性行政公益訴訟訴啟動(dòng)時(shí)損害行為尚未發(fā)生或者損害結(jié)果尚未出現(xiàn)的狀況，有必要在案件立案后引入磋商機(jī)制。磋商機(jī)制和檢察建議在功能上“殊途同歸”，兩者都是檢察監(jiān)督權(quán)的具體實(shí)施方法，都可以實(shí)現(xiàn)督促行政機(jī)關(guān)依法履職的目的。但磋商具有分流案件、節(jié)約司法資源、提高案件辦理效率、靈活應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)，更適應(yīng)預(yù)防性訴訟的特點(diǎn)。

行政公益訴訟磋商機(jī)制是指在行政公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)不依法履行行政監(jiān)管職責(zé)、公共利益可能受損事實(shí)等交換意見的機(jī)制。與檢察建議的期限性、法定性相比，磋商機(jī)制具有靈活性、自愿性的特點(diǎn)。首先，磋商啟動(dòng)具有靈活性。磋商機(jī)制并非訴前程序的必要手段，這與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中磋商成為必經(jīng)程序相區(qū)別。根據(jù)法律規(guī)定，行政公益訴訟中必須經(jīng)過檢察建議程序，在此情況下，沒有必要再把磋商機(jī)制規(guī)定為必經(jīng)程序。磋商機(jī)制可以作為檢察建議的補(bǔ)充，由檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際需要靈活應(yīng)用。這樣既體現(xiàn)了檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的充分尊重，又可以督促、提醒行政機(jī)關(guān)依法履職，發(fā)揮行政權(quán)自我糾錯(cuò)的作用。其次，磋商時(shí)間具有靈活性。磋商既可以在檢察建議發(fā)出之前進(jìn)行，也可以在檢察建議發(fā)出之后進(jìn)行，兩者均可以有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。檢察建議發(fā)出之前進(jìn)行磋商可以適當(dāng)分流部分案件，經(jīng)過磋商，行政機(jī)關(guān)積極履職，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得以控制的情況下，無(wú)需再發(fā)出檢察建議。檢察建議發(fā)出之后，如果存在多頭監(jiān)管、案情復(fù)雜等情況，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)也可以啟動(dòng)磋商。例如，有的案件中行政機(jī)關(guān)雖然積極履職，但由于客觀原因?qū)е滦迯?fù)效果難以較快實(shí)現(xiàn)，通過磋商可以進(jìn)一步明確履職主體、履職方式、履職期限等內(nèi)容。

（二）預(yù)防性保護(hù)措施的構(gòu)建

預(yù)防性行政公益訴訟的重要功能在于預(yù)防行政機(jī)關(guān)行為造成不可逆的環(huán)境損害，但檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)訴訟時(shí)行政行為尚未做出或者尚未執(zhí)行，損害結(jié)果尚未出現(xiàn)，因此，需要在救濟(jì)性保護(hù)措施的基礎(chǔ)上構(gòu)建配套的預(yù)防性保護(hù)措施。我國(guó)《行政訴訟法》和2018年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》規(guī)定的停止執(zhí)行、先予執(zhí)行、財(cái)產(chǎn)保全、行為保全均具有預(yù)防性保護(hù)的功能，但上述措施并非都能夠適用于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟。先予執(zhí)行適用于行政機(jī)關(guān)支付撫恤金、最低生活保障金和工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)金的案件，上述案件涉及私人利益而非公共利益，難以適用于環(huán)境公益訴訟；財(cái)產(chǎn)保全因其來(lái)源于財(cái)政撥款而缺乏存在的必要性。本文認(rèn)為，停止執(zhí)行、行為保全可以適用于預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟，這兩種措施兼具監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政與保證行政行為實(shí)現(xiàn)的功能，既可以在訴前階段適用，也可以在訴訟中適用。

首先，對(duì)于提起預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的違法行為，應(yīng)該突破傳統(tǒng)的“訴訟不停止執(zhí)行”的原則，確立“訴訟停止執(zhí)行”規(guī)則。《行政訴訟法》第56條為這一規(guī)則的確立提供了實(shí)體法基礎(chǔ)。該條規(guī)定，人民法院認(rèn)為該行政行為的執(zhí)行會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，裁定停止執(zhí)行。行政訴訟之所以確立“訴訟不停止執(zhí)行”原則主要是為了維護(hù)行政行為的效力和行政法律秩序。但預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟的提起具有緊迫性和必要性，為了防范對(duì)環(huán)境公共利益不可逆的損害，應(yīng)確立“訴訟停止執(zhí)行”規(guī)則。

其次，對(duì)于行政機(jī)關(guān)擬做出的違法行政行為、不作為可能造成不可逆的環(huán)境損害時(shí)，人民法院可以根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的申請(qǐng)或者依職權(quán)裁定采取行為保全措施。行為保全中比較典型的是環(huán)保禁止令，該制度已在國(guó)外實(shí)施多年。在美國(guó)，禁止令既可以制止企業(yè)的排污行為，也可以要求環(huán)境行政機(jī)關(guān)按照法律的規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法。為了有效防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)履行證明責(zé)任之后，對(duì)于行政機(jī)關(guān)可能造成不可逆環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向法院申請(qǐng)禁止令，法院也可以依職權(quán)自行頒發(fā)禁止令。當(dāng)然，預(yù)防性行政公益訴訟中環(huán)保禁止令的適于有待于適用情形、適用主體、適用條件、適用邊界、適用程序以及適用錯(cuò)誤后的救濟(jì)、回轉(zhuǎn)等規(guī)則的進(jìn)一步確立。

結(jié)語(yǔ)

預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟是我國(guó)公益訴訟制度縱深發(fā)展中的新面向，是順應(yīng)我國(guó)環(huán)境治理從傳統(tǒng)的“命令——控制”模式向多中心治理模式轉(zhuǎn)變的需要，是促進(jìn)檢察公益訴訟案件范圍拓展、功能擴(kuò)展的應(yīng)有之義，也是應(yīng)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)行政權(quán)和司法權(quán)良性互動(dòng)的必然選擇。為了防范司法權(quán)權(quán)對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)干擾，應(yīng)該明確預(yù)防性環(huán)境行政公益訴訟“督促與補(bǔ)充”的功能定位，在訴前程序中引入磋商機(jī)制，發(fā)揮檢察建議作用，實(shí)現(xiàn)訴前程序的案件分流功能和獨(dú)立價(jià)值。此外，還需要進(jìn)一步明確適用范圍和啟動(dòng)條件、構(gòu)建預(yù)防性保護(hù)措施。

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