2013年10月21-23日，筆者作為中國(guó)公民社會(huì)的代表參加了在哥本哈根舉行的第13屆亞歐非正式人權(quán)會(huì)議。亞歐會(huì)議（Asia-Europe Meeting）是1996年建立的旨在深化亞洲和歐洲之間的對(duì)話(huà)與合作的政府間論壇，而亞歐非正式人權(quán)會(huì)議則是亞歐會(huì)議創(chuàng)立的旨在促進(jìn)亞歐政治對(duì)話(huà)，尤其是人權(quán)對(duì)話(huà)的非正式論壇。與亞歐會(huì)議的政府間對(duì)話(huà)不同，亞歐非正式人權(quán)會(huì)議的參加者既包括亞歐國(guó)家的政府代表，也包括公民社會(huì)代表。自1997年開(kāi)始，亞歐非正式人權(quán)會(huì)議已經(jīng)舉辦了13屆，今年的會(huì)議主題是"環(huán)境與人權(quán)"，其中既涉及環(huán)境與人權(quán)之間關(guān)系的理論問(wèn)題，也涉及如何從國(guó)際公約以及國(guó)內(nèi)法兩個(gè)方面切實(shí)保護(hù)公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐問(wèn)題。

人權(quán)與環(huán)境存在緊密關(guān)系是毋庸置疑的。在兩者關(guān)系的問(wèn)題上最核心的一個(gè)問(wèn)題是，環(huán)境保護(hù)是否應(yīng)該被當(dāng)作人權(quán)問(wèn)題來(lái)看待？更進(jìn)一步可以提出的問(wèn)題是，環(huán)境權(quán)本身是否就應(yīng)被視為一項(xiàng)基本人權(quán)？

自上世紀(jì)70年代環(huán)境成為國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題以來(lái)，環(huán)境一開(kāi)始主要被視為一個(gè)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題而不是人權(quán)問(wèn)題。但現(xiàn)在人們已經(jīng)基本認(rèn)可，環(huán)境與現(xiàn)有國(guó)際人權(quán)公約確定的很多人權(quán)存在很大的關(guān)系，因此也是一個(gè)人權(quán)問(wèn)題。2011年聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專(zhuān)在有關(guān)《人權(quán)與環(huán)境的報(bào)告》中將人權(quán)與環(huán)境之間的關(guān)系作了如下界定：首先，環(huán)境是享受人權(quán)的前提條件；其次，人權(quán)是從實(shí)體和程序上解決環(huán)境問(wèn)題的有效工具；第三，無(wú)論是人權(quán)還是環(huán)境都是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所必不可少的內(nèi)容。對(duì)于這三種關(guān)系理解并不困難。一方面，環(huán)境對(duì)很多人權(quán)的實(shí)現(xiàn)都會(huì)直接產(chǎn)生影響，如環(huán)境不好就會(huì)直接威脅到生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在國(guó)際人權(quán)法上，國(guó)家也有義務(wù)采取措施控制可能影響健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的污染；另一方面，人權(quán)的保障有助于促進(jìn)公眾對(duì)環(huán)境決策的參與、獲得環(huán)境政府信息以及獲得司法保障，從更深層的角度說(shuō)，只有在人權(quán)得到充分尊重和保障的社會(huì)，政府才更可能有效地處理環(huán)境方面的問(wèn)題。不過(guò)，環(huán)境問(wèn)題并非單純只是人權(quán)問(wèn)題，也并非所有人權(quán)都與環(huán)境存在直接的關(guān)系，并且人權(quán)在解決環(huán)境問(wèn)題上也并非都非常有效，國(guó)際人權(quán)法在解決跨國(guó)乃至全球環(huán)境損害方面至今仍然幾乎沒(méi)有作為就是一個(gè)很好的證明。

2012年，聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)任命了人權(quán)與環(huán)境獨(dú)立專(zhuān)家對(duì)人權(quán)與環(huán)境的問(wèn)題專(zhuān)門(mén)進(jìn)行研究，獨(dú)立專(zhuān)家在其初步的報(bào)告中認(rèn)為，對(duì)人權(quán)與環(huán)境問(wèn)題的緊密關(guān)系可以通過(guò)兩種形式予以確認(rèn)，第一種是明確引入一項(xiàng)新權(quán)利，即環(huán)境權(quán)，可以用諸如健康環(huán)境權(quán)、安全環(huán)境權(quán)、令人滿(mǎn)意的環(huán)境權(quán)或可持續(xù)的環(huán)境權(quán)之類(lèi)的詞語(yǔ)進(jìn)行表述。另一種方式就是并不創(chuàng)設(shè)一項(xiàng)新的環(huán)境權(quán)，而只是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有人權(quán)（如生命權(quán)、健康權(quán)）與環(huán)境之間存在的緊密關(guān)系就夠了。1

在國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域中，將環(huán)境權(quán)視為一項(xiàng)獨(dú)立的人權(quán)并不是一種新的觀點(diǎn)，事實(shí)上，將環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)以及和平權(quán)視為繼公民權(quán)利和政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利之后的所謂第三代人權(quán)的主張可謂屢見(jiàn)不鮮。不僅如此，這種主張現(xiàn)在已不單純只是一種理論假設(shè)，在某些區(qū)域性國(guó)際人權(quán)宣言和條約中早就成為一種現(xiàn)實(shí)。例如，1981年的《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章》第24條確認(rèn)，非洲每個(gè)民族都享有"環(huán)境權(quán)"。1986年的美洲《圣薩爾瓦多議定書(shū)》第11條確認(rèn)了個(gè)人享有"健康環(huán)境權(quán)"，2012年通過(guò)的《東盟人權(quán)宣言》則不僅把"享有安全、干凈和持續(xù)的環(huán)境的權(quán)利"視為"每個(gè)人"的權(quán)利，而且也視為東盟國(guó)家各民族的權(quán)利。

不過(guò)，環(huán)境權(quán)雖然在區(qū)域性人權(quán)文件中得到了部分確認(rèn)，但在全球?qū)用鎱s仍然缺乏足夠的國(guó)際法基礎(chǔ)。無(wú)論是聯(lián)合國(guó)1972年《人類(lèi)環(huán)境宣言》，還是1992年《關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的里約宣言》都只是確認(rèn)了保護(hù)環(huán)境的重要性，但并沒(méi)有直接將環(huán)境權(quán)宣布為人權(quán)。環(huán)境權(quán)在全球國(guó)際人權(quán)文書(shū)層面之所以遲遲得不到確認(rèn)，一個(gè)根本的原因在于，人們對(duì)設(shè)立這項(xiàng)權(quán)利的必要性仍然存在很大的疑問(wèn)。人們很自然會(huì)提出的一個(gè)問(wèn)題是，在目前國(guó)際人權(quán)公約的權(quán)利清單已經(jīng)系統(tǒng)而全面的情況下，設(shè)立一項(xiàng)新的環(huán)境權(quán)究竟有多大的附加值？現(xiàn)有的人權(quán)在保障與人權(quán)相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題上難道還不夠用嗎？在很多人看來(lái)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，現(xiàn)有的生命權(quán)、健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及言論、信息自由、政治參與等權(quán)利已經(jīng)足以支撐保護(hù)環(huán)境所需的那些權(quán)利要素，在這種情況下，為什么還要增加一項(xiàng)新的權(quán)利？對(duì)這個(gè)問(wèn)題國(guó)際社會(huì)迄今并沒(méi)有完全達(dá)成共識(shí)，這也是為什么環(huán)境權(quán)遲遲不能成為得到聯(lián)合國(guó)國(guó)際公約確認(rèn)的普遍人權(quán)的重要原因。

歐洲是最早制定區(qū)域性環(huán)境公約的地區(qū)。1998年在丹麥奧胡斯通過(guò)的《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）是目前在全球范圍內(nèi)最具開(kāi)創(chuàng)性的區(qū)域性國(guó)際公約?！秺W胡斯公約》的全稱(chēng)叫《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與、決策和訴諸法律的公約》，它主要落實(shí)1992年聯(lián)合國(guó)《關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的里約宣言》第10條原則的規(guī)定。該原則確認(rèn)，"環(huán)境問(wèn)題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)層次參加下加以處理。在國(guó)家一級(jí)，每個(gè)人應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境問(wèn)題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動(dòng)的信息，而且每個(gè)人應(yīng)有機(jī)會(huì)參加決策過(guò)程。各國(guó)應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補(bǔ)救措施。"

《奧胡斯公約》確認(rèn)"人人得在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活的權(quán)利"，具體規(guī)定了如下三種程序性的權(quán)利，即公眾對(duì)環(huán)境的決策權(quán)、在環(huán)境問(wèn)題上獲得司法救濟(jì)的權(quán)利以及從公共當(dāng)局獲得環(huán)境信息的權(quán)利。在從公共當(dāng)局獲得環(huán)境信息的權(quán)利方面，《奧胡斯公約》確認(rèn)公眾對(duì)于環(huán)境信息的申請(qǐng)無(wú)需提供利害關(guān)系證明，公共當(dāng)局最遲應(yīng)在請(qǐng)求提交后一個(gè)月之內(nèi)提供公眾申請(qǐng)的信息，除非由于信息的數(shù)量和復(fù)雜性而有必要延長(zhǎng)這一時(shí)限，此種延長(zhǎng)最多為提交請(qǐng)求后兩個(gè)月，并且應(yīng)向請(qǐng)求人通報(bào)任何此種延長(zhǎng)及延長(zhǎng)的理由。公約也確認(rèn)公共當(dāng)局公開(kāi)環(huán)境信息以及確保環(huán)境決策方面充分公眾參與的義務(wù)。該公約最有意義的規(guī)定還是其確保公眾對(duì)從公共當(dāng)局獲得環(huán)境信息以及參與環(huán)境決策權(quán)利方面能夠獲得司法救濟(jì)的規(guī)定。該公約第8條要求締約國(guó)對(duì)于違反與環(huán)境有關(guān)的國(guó)家法律規(guī)定的個(gè)人和公共當(dāng)局的作為和不作為提出質(zhì)疑，確保從公共當(dāng)局獲得環(huán)境信息的權(quán)利與公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利受到侵犯時(shí)能夠從法庭或依法設(shè)立的另一個(gè)獨(dú)立公正的機(jī)構(gòu)獲得救濟(jì)的機(jī)會(huì)。這種獲得司法救濟(jì)權(quán)利的確認(rèn)可以說(shuō)極大地促進(jìn)公眾獲得環(huán)境信息權(quán)利與公眾參與環(huán)境決策權(quán)利的實(shí)施。

對(duì)于《奧胡斯公約》的意義，前聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)科菲 安南曾指出，"盡管《奧胡斯公約》在范圍上只是區(qū)域性的，但其卻具有全球性意義"，他認(rèn)為，《奧胡斯公約》是在環(huán)境民主方面最具雄心的開(kāi)創(chuàng)性實(shí)踐，它具有"被作為加強(qiáng)公民環(huán)境權(quán)的全球性框架的潛力"。2 在歐洲《奧胡斯公約》所確認(rèn)的這三項(xiàng)環(huán)境權(quán)利都已經(jīng)通過(guò)歐洲人權(quán)法院的司法解釋而逐漸融入到歐洲的國(guó)際人權(quán)法體系中，從而使得《奧胡斯公約》確認(rèn)的這些環(huán)境權(quán)利真正成為歐洲區(qū)域性人權(quán)體制的一部分。

由于《奧胡斯公約》所代表的先進(jìn)環(huán)境權(quán)保障理念具有全球性的意義，歐洲一直熱切地希望其能夠在其他大洲得到推廣。在本次亞歐人權(quán)會(huì)議期間，會(huì)議主辦方特別將在亞洲制定類(lèi)似《奧胡斯公約》這樣的區(qū)域性國(guó)際組織作為討論的主題之一。不過(guò)，這種在歐洲區(qū)域一體化進(jìn)程取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的地區(qū)可以行之有效的方案，對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)和文化都極為多樣化的亞洲而言卻幾乎沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的可能性。目前亞洲并不存在覆蓋亞洲所有區(qū)域的強(qiáng)有力統(tǒng)一政治組織，不僅亞洲區(qū)域性國(guó)際人權(quán)公約不見(jiàn)蹤影，就是連亞洲人權(quán)宣言都不存在。當(dāng)然，在某些亞洲次區(qū)域制定類(lèi)似《奧胡斯公約》的區(qū)域性國(guó)際公約的可能性還是存在的，最有希望的就是東盟和南亞國(guó)家聯(lián)盟。不過(guò)即使是這些亞洲次區(qū)域一體化進(jìn)程取得明顯進(jìn)步的地區(qū)，要制定類(lèi)似公約也絕非易事，畢竟，作為發(fā)展中國(guó)家云集的區(qū)域，對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)不可能一下就提高到歐洲這樣的程度，并且這兩大亞洲次區(qū)域不同國(guó)家之間的差異之大也絕非歐洲國(guó)家所能想象的。對(duì)于亞洲國(guó)家來(lái)說(shuō)，最現(xiàn)實(shí)的方案還是鼓勵(lì)各國(guó)在自身的環(huán)保法律中主動(dòng)吸取《奧胡斯公約》中體現(xiàn)的先進(jìn)環(huán)保權(quán)利理念，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)各國(guó)環(huán)境的有效法律保護(hù)。

《奧胡斯公約》的一個(gè)重要特色就是強(qiáng)調(diào)公民在環(huán)境保護(hù)中的作用，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政府環(huán)境信息的分享以及對(duì)環(huán)境決策過(guò)程的參與。不僅如此，《奧胡斯公約》還特別強(qiáng)調(diào)對(duì)這種公民知情權(quán)和參與權(quán)的司法保障，這就為環(huán)境公益訴訟的開(kāi)展鋪平了法律道路。

《奧胡斯公約》對(duì)于信息公開(kāi)環(huán)境公益訴訟與公眾參與環(huán)境決策公益訴訟進(jìn)行了一定的區(qū)別對(duì)待。對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)公益訴訟可以說(shuō)全面放棄了傳統(tǒng)的原告起訴資格。第4條特別規(guī)定，對(duì)于申請(qǐng)政府環(huán)境信息的公眾而言，其"無(wú)須聲明涉及何種利益"；第9條規(guī)定，對(duì)于這種信息申請(qǐng)的請(qǐng)求"被忽視部分或全部被不當(dāng)駁回未得到充分答復(fù)或未得到該條所規(guī)定的處理"，締約國(guó)有義務(wù)在國(guó)家立法的框架內(nèi)確保任何申請(qǐng)人"都能夠得到法庭或依法設(shè)立的另一個(gè)獨(dú)立公正的機(jī)構(gòu)的復(fù)審"。這就意味著任何人都可以申請(qǐng)政府環(huán)境信息，對(duì)于這種申請(qǐng)結(jié)果，任何人都可以向法庭提起訴訟或者依法設(shè)立的其他獨(dú)立機(jī)構(gòu)提出行政復(fù)議。

對(duì)于公眾參與政府環(huán)境決策的權(quán)利，公約對(duì)于"公眾"與"所涉公眾"進(jìn)行了區(qū)分，后者是指"正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾"，而前者則泛指所有的公眾。不過(guò)，公約也特別聲明，"倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)并符合本國(guó)法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益"，因此環(huán)境非政府組織仍然應(yīng)被視為"所涉公眾"。公約第6條除了確認(rèn)"公眾"的參與權(quán)外，也在某些地方確認(rèn)了"所涉公眾"的參與權(quán)。對(duì)于"所涉公眾"的參與權(quán)，第9條要求締約國(guó)應(yīng)在國(guó)家立法的框架內(nèi)確保其"能夠求助于法庭和/或依法設(shè)立的另一個(gè)獨(dú)立公正的機(jī)構(gòu)的復(fù)審程序以便就第六條規(guī)定范圍內(nèi)的任何決定、作為或不作為在實(shí)質(zhì)和程序上的合法性提出質(zhì)疑"；與此同時(shí)，第9條也確認(rèn)，"每個(gè)締約方應(yīng)確保只要符合國(guó)家法律可能規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)"，"公眾即可訴諸行政程序或司法程序以便就違反與環(huán)境有關(guān)的國(guó)家法律規(guī)定的個(gè)人和公共當(dāng)局的作為和不作為提出質(zhì)疑"。這些規(guī)定就意味著，《奧胡斯公約》要求締約國(guó)對(duì)于非政府環(huán)保組織對(duì)于參與權(quán)的公益訴訟權(quán)利給予強(qiáng)制性保障，而對(duì)于一般公眾參與權(quán)的環(huán)境公益訴訟權(quán)利，則要求締約國(guó)酌情予以保障。

《奧胡斯公約》有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定在全球范圍之內(nèi)都是屬于比較先進(jìn)的法律理念，在歐洲對(duì)于公益訴訟向來(lái)比較保守的氛圍下，這種規(guī)定更是顯得異乎尋常。歐洲國(guó)家傳統(tǒng)上法律只會(huì)給予有限的公益組織（如消費(fèi)者保護(hù)組織）提出公益訴訟起訴資格，而《奧胡斯公約》不僅在公眾參與環(huán)境決策方面拓展了這一傳統(tǒng)，而且在環(huán)境政府信息公開(kāi)領(lǐng)域更是為全方位的公益訴訟鋪平了道路。

與《奧胡斯公約》的規(guī)定相比，中國(guó)有關(guān)環(huán)境信息公開(kāi)的法律規(guī)定也不算太差。我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》已規(guī)定，"公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息"。這個(gè)規(guī)定雖然沒(méi)有完全達(dá)到無(wú)需任何理由就可以申請(qǐng)政府信息公開(kāi)的高標(biāo)準(zhǔn)，但由于法律規(guī)定的理由已經(jīng)很寬泛，因此這個(gè)規(guī)定在實(shí)踐中一般并不會(huì)構(gòu)成政府信息申請(qǐng)的障礙。該條例第33條有關(guān)"公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟"的規(guī)定雖然以"侵犯其合法權(quán)益"為限，但2010年《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》卻確認(rèn)，"向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取政府信息，行政機(jī)關(guān)拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的"；或者"認(rèn)為行政機(jī)關(guān)提供的政府信息不符合其在申請(qǐng)中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當(dāng)形式的"案件，法院就應(yīng)該受理，因此這實(shí)際上為政府信息（包括環(huán)境信息）公開(kāi)的公益訴訟打開(kāi)了大門(mén)。

不過(guò)，在對(duì)環(huán)境政府決策的公眾參與權(quán)保障方面，尤其在司法保障方面，中國(guó)的法律與《奧胡斯公約》還存在較大的差距。2002年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》只是簡(jiǎn)單地規(guī)定"國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)"，既沒(méi)有對(duì)公眾參與提出強(qiáng)制性要求，也沒(méi)有對(duì)這種參與規(guī)定保障性措施。2006年國(guó)家環(huán)保局通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》雖然對(duì)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的形式和程序作了具體規(guī)定，但對(duì)這種參與的司法保障卻仍無(wú)從談起。由此可見(jiàn)，在公眾參與權(quán)的環(huán)境公益訴訟問(wèn)題上，中國(guó)的法律還是大門(mén)緊閉。我們期待正在修訂的《環(huán)境保護(hù)法》能夠在這個(gè)方面有所作為。

注釋?zhuān)?/p>

1John Knox, Report of the Independent Expert on the issue of human rights obligations relating to the

enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment, A/HRC/22/43.

2UNECE 'Environmental rights not a luxury - Aarhus Convention enters into force'

http://www.unece.org/press/pr2001/01env15e.html.

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