2013年10月21-23日，筆者作為中國公民社會的代表參加了在哥本哈根舉行的第13屆亞歐非正式人權(quán)會議。亞歐會議（Asia-Europe Meeting）是1996年建立的旨在深化亞洲和歐洲之間的對話與合作的政府間論壇，而亞歐非正式人權(quán)會議則是亞歐會議創(chuàng)立的旨在促進亞歐政治對話，尤其是人權(quán)對話的非正式論壇。與亞歐會議的政府間對話不同，亞歐非正式人權(quán)會議的參加者既包括亞歐國家的政府代表，也包括公民社會代表。自1997年開始，亞歐非正式人權(quán)會議已經(jīng)舉辦了13屆，今年的會議主題是"環(huán)境與人權(quán)"，其中既涉及環(huán)境與人權(quán)之間關(guān)系的理論問題，也涉及如何從國際公約以及國內(nèi)法兩個方面切實保護公眾參與環(huán)境保護的實踐問題。

人權(quán)與環(huán)境存在緊密關(guān)系是毋庸置疑的。在兩者關(guān)系的問題上最核心的一個問題是，環(huán)境保護是否應(yīng)該被當作人權(quán)問題來看待？更進一步可以提出的問題是，環(huán)境權(quán)本身是否就應(yīng)被視為一項基本人權(quán)？

自上世紀70年代環(huán)境成為國際社會普遍關(guān)注的問題以來，環(huán)境一開始主要被視為一個可持續(xù)發(fā)展問題而不是人權(quán)問題。但現(xiàn)在人們已經(jīng)基本認可，環(huán)境與現(xiàn)有國際人權(quán)公約確定的很多人權(quán)存在很大的關(guān)系，因此也是一個人權(quán)問題。2011年聯(lián)合國人權(quán)高專在有關(guān)《人權(quán)與環(huán)境的報告》中將人權(quán)與環(huán)境之間的關(guān)系作了如下界定：首先，環(huán)境是享受人權(quán)的前提條件；其次，人權(quán)是從實體和程序上解決環(huán)境問題的有效工具；第三，無論是人權(quán)還是環(huán)境都是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展所必不可少的內(nèi)容。對于這三種關(guān)系理解并不困難。一方面，環(huán)境對很多人權(quán)的實現(xiàn)都會直接產(chǎn)生影響，如環(huán)境不好就會直接威脅到生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等人權(quán)的實現(xiàn)，在國際人權(quán)法上，國家也有義務(wù)采取措施控制可能影響健康權(quán)實現(xiàn)的污染；另一方面，人權(quán)的保障有助于促進公眾對環(huán)境決策的參與、獲得環(huán)境政府信息以及獲得司法保障，從更深層的角度說，只有在人權(quán)得到充分尊重和保障的社會，政府才更可能有效地處理環(huán)境方面的問題。不過，環(huán)境問題并非單純只是人權(quán)問題，也并非所有人權(quán)都與環(huán)境存在直接的關(guān)系，并且人權(quán)在解決環(huán)境問題上也并非都非常有效，國際人權(quán)法在解決跨國乃至全球環(huán)境損害方面至今仍然幾乎沒有作為就是一個很好的證明。

2012年，聯(lián)合國專門任命了人權(quán)與環(huán)境獨立專家對人權(quán)與環(huán)境的問題專門進行研究，獨立專家在其初步的報告中認為，對人權(quán)與環(huán)境問題的緊密關(guān)系可以通過兩種形式予以確認，第一種是明確引入一項新權(quán)利，即環(huán)境權(quán)，可以用諸如健康環(huán)境權(quán)、安全環(huán)境權(quán)、令人滿意的環(huán)境權(quán)或可持續(xù)的環(huán)境權(quán)之類的詞語進行表述。另一種方式就是并不創(chuàng)設(shè)一項新的環(huán)境權(quán)，而只是進一步強調(diào)現(xiàn)有人權(quán)（如生命權(quán)、健康權(quán)）與環(huán)境之間存在的緊密關(guān)系就夠了。1

在國際人權(quán)領(lǐng)域中，將環(huán)境權(quán)視為一項獨立的人權(quán)并不是一種新的觀點，事實上，將環(huán)境權(quán)、發(fā)展權(quán)以及和平權(quán)視為繼公民權(quán)利和政治權(quán)利以及經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利之后的所謂第三代人權(quán)的主張可謂屢見不鮮。不僅如此，這種主張現(xiàn)在已不單純只是一種理論假設(shè)，在某些區(qū)域性國際人權(quán)宣言和條約中早就成為一種現(xiàn)實。例如，1981年的《非洲人權(quán)與民族權(quán)憲章》第24條確認，非洲每個民族都享有"環(huán)境權(quán)"。1986年的美洲《圣薩爾瓦多議定書》第11條確認了個人享有"健康環(huán)境權(quán)"，2012年通過的《東盟人權(quán)宣言》則不僅把"享有安全、干凈和持續(xù)的環(huán)境的權(quán)利"視為"每個人"的權(quán)利，而且也視為東盟國家各民族的權(quán)利。

不過，環(huán)境權(quán)雖然在區(qū)域性人權(quán)文件中得到了部分確認，但在全球?qū)用鎱s仍然缺乏足夠的國際法基礎(chǔ)。無論是聯(lián)合國1972年《人類環(huán)境宣言》，還是1992年《關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的里約宣言》都只是確認了保護環(huán)境的重要性，但并沒有直接將環(huán)境權(quán)宣布為人權(quán)。環(huán)境權(quán)在全球國際人權(quán)文書層面之所以遲遲得不到確認，一個根本的原因在于，人們對設(shè)立這項權(quán)利的必要性仍然存在很大的疑問。人們很自然會提出的一個問題是，在目前國際人權(quán)公約的權(quán)利清單已經(jīng)系統(tǒng)而全面的情況下，設(shè)立一項新的環(huán)境權(quán)究竟有多大的附加值？現(xiàn)有的人權(quán)在保障與人權(quán)相關(guān)的環(huán)境問題上難道還不夠用嗎？在很多人看來，對于環(huán)境保護問題，現(xiàn)有的生命權(quán)、健康權(quán)、財產(chǎn)權(quán)以及言論、信息自由、政治參與等權(quán)利已經(jīng)足以支撐保護環(huán)境所需的那些權(quán)利要素，在這種情況下，為什么還要增加一項新的權(quán)利？對這個問題國際社會迄今并沒有完全達成共識，這也是為什么環(huán)境權(quán)遲遲不能成為得到聯(lián)合國國際公約確認的普遍人權(quán)的重要原因。

歐洲是最早制定區(qū)域性環(huán)境公約的地區(qū)。1998年在丹麥奧胡斯通過的《奧胡斯公約》（Aarhus Convention）是目前在全球范圍內(nèi)最具開創(chuàng)性的區(qū)域性國際公約?！秺W胡斯公約》的全稱叫《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與、決策和訴諸法律的公約》，它主要落實1992年聯(lián)合國《關(guān)于環(huán)境和發(fā)展的里約宣言》第10條原則的規(guī)定。該原則確認，"環(huán)境問題最好在所有有關(guān)公民在有關(guān)層次參加下加以處理。在國家一級，每個人應(yīng)有適當?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機構(gòu)掌握的環(huán)境問題的信息，其中包括關(guān)于他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動的信息，而且每個人應(yīng)有機會參加決策過程。各國應(yīng)廣泛地提供信息，從而促進和鼓勵公眾的了解和參與。應(yīng)提供采用司法和行政程序的有效途徑，其中包括賠償和補救措施。"

《奧胡斯公約》確認"人人得在適合其健康和福祉的環(huán)境中生活的權(quán)利"，具體規(guī)定了如下三種程序性的權(quán)利，即公眾對環(huán)境的決策權(quán)、在環(huán)境問題上獲得司法救濟的權(quán)利以及從公共當局獲得環(huán)境信息的權(quán)利。在從公共當局獲得環(huán)境信息的權(quán)利方面，《奧胡斯公約》確認公眾對于環(huán)境信息的申請無需提供利害關(guān)系證明，公共當局最遲應(yīng)在請求提交后一個月之內(nèi)提供公眾申請的信息，除非由于信息的數(shù)量和復(fù)雜性而有必要延長這一時限，此種延長最多為提交請求后兩個月，并且應(yīng)向請求人通報任何此種延長及延長的理由。公約也確認公共當局公開環(huán)境信息以及確保環(huán)境決策方面充分公眾參與的義務(wù)。該公約最有意義的規(guī)定還是其確保公眾對從公共當局獲得環(huán)境信息以及參與環(huán)境決策權(quán)利方面能夠獲得司法救濟的規(guī)定。該公約第8條要求締約國對于違反與環(huán)境有關(guān)的國家法律規(guī)定的個人和公共當局的作為和不作為提出質(zhì)疑，確保從公共當局獲得環(huán)境信息的權(quán)利與公眾參與環(huán)境決策的權(quán)利受到侵犯時能夠從法庭或依法設(shè)立的另一個獨立公正的機構(gòu)獲得救濟的機會。這種獲得司法救濟權(quán)利的確認可以說極大地促進公眾獲得環(huán)境信息權(quán)利與公眾參與環(huán)境決策權(quán)利的實施。

對于《奧胡斯公約》的意義，前聯(lián)合國秘書長科菲 安南曾指出，"盡管《奧胡斯公約》在范圍上只是區(qū)域性的，但其卻具有全球性意義"，他認為，《奧胡斯公約》是在環(huán)境民主方面最具雄心的開創(chuàng)性實踐，它具有"被作為加強公民環(huán)境權(quán)的全球性框架的潛力"。2 在歐洲《奧胡斯公約》所確認的這三項環(huán)境權(quán)利都已經(jīng)通過歐洲人權(quán)法院的司法解釋而逐漸融入到歐洲的國際人權(quán)法體系中，從而使得《奧胡斯公約》確認的這些環(huán)境權(quán)利真正成為歐洲區(qū)域性人權(quán)體制的一部分。

由于《奧胡斯公約》所代表的先進環(huán)境權(quán)保障理念具有全球性的意義，歐洲一直熱切地希望其能夠在其他大洲得到推廣。在本次亞歐人權(quán)會議期間，會議主辦方特別將在亞洲制定類似《奧胡斯公約》這樣的區(qū)域性國際組織作為討論的主題之一。不過，這種在歐洲區(qū)域一體化進程取得實質(zhì)性進展的地區(qū)可以行之有效的方案，對于政治、經(jīng)濟和文化都極為多樣化的亞洲而言卻幾乎沒有實現(xiàn)的可能性。目前亞洲并不存在覆蓋亞洲所有區(qū)域的強有力統(tǒng)一政治組織，不僅亞洲區(qū)域性國際人權(quán)公約不見蹤影，就是連亞洲人權(quán)宣言都不存在。當然，在某些亞洲次區(qū)域制定類似《奧胡斯公約》的區(qū)域性國際公約的可能性還是存在的，最有希望的就是東盟和南亞國家聯(lián)盟。不過即使是這些亞洲次區(qū)域一體化進程取得明顯進步的地區(qū)，要制定類似公約也絕非易事，畢竟，作為發(fā)展中國家云集的區(qū)域，對環(huán)境的認識不可能一下就提高到歐洲這樣的程度，并且這兩大亞洲次區(qū)域不同國家之間的差異之大也絕非歐洲國家所能想象的。對于亞洲國家來說，最現(xiàn)實的方案還是鼓勵各國在自身的環(huán)保法律中主動吸取《奧胡斯公約》中體現(xiàn)的先進環(huán)保權(quán)利理念，從而實現(xiàn)對各國環(huán)境的有效法律保護。

《奧胡斯公約》的一個重要特色就是強調(diào)公民在環(huán)境保護中的作用，強調(diào)公民對政府環(huán)境信息的分享以及對環(huán)境決策過程的參與。不僅如此，《奧胡斯公約》還特別強調(diào)對這種公民知情權(quán)和參與權(quán)的司法保障，這就為環(huán)境公益訴訟的開展鋪平了法律道路。

《奧胡斯公約》對于信息公開環(huán)境公益訴訟與公眾參與環(huán)境決策公益訴訟進行了一定的區(qū)別對待。對環(huán)境信息公開公益訴訟可以說全面放棄了傳統(tǒng)的原告起訴資格。第4條特別規(guī)定，對于申請政府環(huán)境信息的公眾而言，其"無須聲明涉及何種利益"；第9條規(guī)定，對于這種信息申請的請求"被忽視部分或全部被不當駁回未得到充分答復(fù)或未得到該條所規(guī)定的處理"，締約國有義務(wù)在國家立法的框架內(nèi)確保任何申請人"都能夠得到法庭或依法設(shè)立的另一個獨立公正的機構(gòu)的復(fù)審"。這就意味著任何人都可以申請政府環(huán)境信息，對于這種申請結(jié)果，任何人都可以向法庭提起訴訟或者依法設(shè)立的其他獨立機構(gòu)提出行政復(fù)議。

對于公眾參與政府環(huán)境決策的權(quán)利，公約對于"公眾"與"所涉公眾"進行了區(qū)分，后者是指"正在受或可能受環(huán)境決策影響或在環(huán)境決策中有自己利益的公眾"，而前者則泛指所有的公眾。不過，公約也特別聲明，"倡導(dǎo)環(huán)境保護并符合本國法律之下任何相關(guān)要求的非政府組織應(yīng)視為有自己的利益"，因此環(huán)境非政府組織仍然應(yīng)被視為"所涉公眾"。公約第6條除了確認"公眾"的參與權(quán)外，也在某些地方確認了"所涉公眾"的參與權(quán)。對于"所涉公眾"的參與權(quán)，第9條要求締約國應(yīng)在國家立法的框架內(nèi)確保其"能夠求助于法庭和/或依法設(shè)立的另一個獨立公正的機構(gòu)的復(fù)審程序以便就第六條規(guī)定范圍內(nèi)的任何決定、作為或不作為在實質(zhì)和程序上的合法性提出質(zhì)疑"；與此同時，第9條也確認，"每個締約方應(yīng)確保只要符合國家法律可能規(guī)定的標準"，"公眾即可訴諸行政程序或司法程序以便就違反與環(huán)境有關(guān)的國家法律規(guī)定的個人和公共當局的作為和不作為提出質(zhì)疑"。這些規(guī)定就意味著，《奧胡斯公約》要求締約國對于非政府環(huán)保組織對于參與權(quán)的公益訴訟權(quán)利給予強制性保障，而對于一般公眾參與權(quán)的環(huán)境公益訴訟權(quán)利，則要求締約國酌情予以保障。

《奧胡斯公約》有關(guān)環(huán)境公益訴訟的規(guī)定在全球范圍之內(nèi)都是屬于比較先進的法律理念，在歐洲對于公益訴訟向來比較保守的氛圍下，這種規(guī)定更是顯得異乎尋常。歐洲國家傳統(tǒng)上法律只會給予有限的公益組織（如消費者保護組織）提出公益訴訟起訴資格，而《奧胡斯公約》不僅在公眾參與環(huán)境決策方面拓展了這一傳統(tǒng)，而且在環(huán)境政府信息公開領(lǐng)域更是為全方位的公益訴訟鋪平了道路。

與《奧胡斯公約》的規(guī)定相比，中國有關(guān)環(huán)境信息公開的法律規(guī)定也不算太差。我國《政府信息公開條例》已規(guī)定，"公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息"。這個規(guī)定雖然沒有完全達到無需任何理由就可以申請政府信息公開的高標準，但由于法律規(guī)定的理由已經(jīng)很寬泛，因此這個規(guī)定在實踐中一般并不會構(gòu)成政府信息申請的障礙。該條例第33條有關(guān)"公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟"的規(guī)定雖然以"侵犯其合法權(quán)益"為限，但2010年《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》卻確認，"向行政機關(guān)申請獲取政府信息，行政機關(guān)拒絕提供或者逾期不予答復(fù)的"；或者"認為行政機關(guān)提供的政府信息不符合其在申請中要求的內(nèi)容或者法律、法規(guī)規(guī)定的適當形式的"案件，法院就應(yīng)該受理，因此這實際上為政府信息（包括環(huán)境信息）公開的公益訴訟打開了大門。

不過，在對環(huán)境政府決策的公眾參與權(quán)保障方面，尤其在司法保障方面，中國的法律與《奧胡斯公約》還存在較大的差距。2002年《環(huán)境影響評價法》只是簡單地規(guī)定"國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當方式參與環(huán)境影響評價"，既沒有對公眾參與提出強制性要求，也沒有對這種參與規(guī)定保障性措施。2006年國家環(huán)保局通過的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》雖然對于公眾參與環(huán)境影響評價的形式和程序作了具體規(guī)定，但對這種參與的司法保障卻仍無從談起。由此可見，在公眾參與權(quán)的環(huán)境公益訴訟問題上，中國的法律還是大門緊閉。我們期待正在修訂的《環(huán)境保護法》能夠在這個方面有所作為。

注釋：

1John Knox, Report of the Independent Expert on the issue of human rights obligations relating to the

enjoyment of a safe, clean, healthy and sustainable environment, A/HRC/22/43.

2UNECE 'Environmental rights not a luxury - Aarhus Convention enters into force'

http://www.unece.org/press/pr2001/01env15e.html.

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