《餐飲業(yè)經(jīng)營管理辦法（試行）》解讀

　　為規(guī)范餐飲服務經(jīng)營活動，引導和促進餐飲行業(yè)健康有序發(fā)展，維護消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，2014年9月22日，商務部與國家發(fā)展改革委共同頒布了《餐飲業(yè)經(jīng)營管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），現(xiàn)將有關(guān)問題說明如下：

　　一、制定《辦法》的必要性

　　餐飲業(yè)是服務業(yè)的重要組成部分，與人民生活密切相關(guān)，在保障人民生活、提升人民生活質(zhì)量、擴大消費、促進就業(yè)等方面發(fā)揮著重要作用。改革開放以來，我國餐飲業(yè)經(jīng)過快速發(fā)展，全國餐飲收入從1978年的54.8億元發(fā)展到2013年的25392億元，增長了462倍，初步形成了投資主體多元化、經(jīng)營業(yè)態(tài)多樣化、經(jīng)營方式連鎖化、市場需求大眾化的發(fā)展格局。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平提高、生活節(jié)奏加快以及消費觀念的改變，餐飲業(yè)仍將呈現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿褪袌隹臻g。目前，全國餐飲企業(yè)超過240萬家，從業(yè)人員超過2100萬人。餐飲業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位和作用越來越顯現(xiàn)出來，已成為對社會經(jīng)濟和人民生活具有較強影響力的重要行業(yè)。

　　在快速發(fā)展的同時，餐飲業(yè)也存在一些突出問題，表現(xiàn)為食品安全保障能力較弱、創(chuàng)新能力不足、服務質(zhì)量亟待提升、制度建設不齊全、現(xiàn)代化水平有待提高等矛盾和問題，與人民群眾不斷增長的餐飲服務需求仍有一定差距。特別是近年來，在全社會開展的厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費行動背景下，餐飲業(yè)亟需轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展，回歸本質(zhì)、回歸理性、回歸大眾消費。

　　長期以來，我國餐飲行業(yè)缺乏全國性的、統(tǒng)一的行業(yè)法規(guī)，多個部門都承擔了一定的管理職責，使得行業(yè)管理既有交叉，又有盲點。在這種情況下，為規(guī)范餐飲業(yè)經(jīng)營活動，維護市場秩序，需要餐飲行業(yè)主管部門會同有關(guān)部委共同制定統(tǒng)一的行業(yè)管理辦法，多角度、全方位促進餐飲業(yè)健康有序發(fā)展。根據(jù)國務院“三定”方案，商務部負責商貿(mào)服務業(yè)（含餐飲業(yè)）的行業(yè)管理工作。制定《辦法》是加強行業(yè)管理的重要方式，《辦法》的出臺有助于解決餐飲業(yè)發(fā)展面臨的突出問題，促進餐飲業(yè)規(guī)范、有序發(fā)展，有助于厲行勤儉節(jié)約、反對鋪張浪費，有利于優(yōu)化餐飲業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)、提升餐飲業(yè)發(fā)展水平，有利于保障和改善人民生活、擴大內(nèi)需、促進就業(yè)，同時也是管理部門依法履行管理職責的需要。

　　二、《辦法》的主要內(nèi)容

　　《辦法》共二十四條，結(jié)構(gòu)框架如下：

　　（一）總則（第1-5條）。主要內(nèi)容包括：立法目的、制定依據(jù)、適用范圍、餐飲經(jīng)營概念界定、主管部門職責、行業(yè)協(xié)會義務以及鼓勵發(fā)展大眾化餐飲等幾個方面。 

　　（二）餐飲企業(yè)經(jīng)營（第6-16條）。主要內(nèi)容包括：依法經(jīng)營、貫徹標準、節(jié)能減排、反對食品浪費、不得銷售不合格食品、餐廚廢棄物處理、價格標示、禁止設立最低消費、外送服務、促銷活動、投訴制度、應急管理等餐飲服務流程的各個方面，明確提出對餐飲企業(yè)的要求。

　　（三）地方商務主管部門職責（第17-20條）。主要內(nèi)容包括信用建設、反對食品浪費、行業(yè)統(tǒng)計、舉報制度等。

　　（四）法律責任（第21-22條）。主要規(guī)定商務和價格主管部門依法對餐飲業(yè)經(jīng)營行為進行監(jiān)督管理，根據(jù)餐飲企業(yè)違反規(guī)范性文件的行為，可以實施的具體懲罰措施以及有關(guān)工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊應負的法律責任。

　　（五）附則（第23-24條）。地方商務主管部門可制定本區(qū)域?qū)嵤┺k法，以及《辦法》的實施日期等。

　　三、《辦法》解決的主要問題

　　（一）明確了餐飲經(jīng)營的概念。近年來，餐飲市場細分不斷深化，涌現(xiàn)出多種業(yè)態(tài)，包括：正餐、早餐、快餐、團餐、特色正餐、地方小吃、社區(qū)餐飲、休閑餐飲、主題餐飲、外賣送餐、美食廣場、食街排擋、農(nóng)家樂以及相配套的中央廚房、配送、網(wǎng)絡訂餐、外燴等服務形式。餐飲經(jīng)營的內(nèi)涵極大豐富，但缺乏明確定義，造成對餐飲行業(yè)的界定不夠清晰。為準確規(guī)范行業(yè)主體，更好履行商務部門對餐飲行業(yè)的管理工作，《辦法》根據(jù)國民經(jīng)濟行業(yè)分類釋義，明確了餐飲經(jīng)營活動的定義，即“通過即時加工制作成品或半成品、商業(yè)銷售和服務性勞動等，向消費者提供食品和消費場所及設施的經(jīng)營行為?！薄６x強調(diào)了餐飲經(jīng)營活動即時加工制作的特點，涵蓋了食品生產(chǎn)和服務性勞動等兩方面內(nèi)容。

　　（二）規(guī)范了企業(yè)的經(jīng)營行為。餐飲業(yè)暴露出一些突出問題，主要表現(xiàn)在：一是經(jīng)營者經(jīng)營行為有待規(guī)范，在食品銷售、節(jié)約資源等方面需要政府的引導和管理；二是存在奢侈消費，鋪張浪費的現(xiàn)象；三是社會上對一些餐飲企業(yè)設置最低消費有爭議；四是服務水平急需提高，在日常經(jīng)營、外送服務、促銷活動、投訴處理等環(huán)節(jié)的行為需要進一步規(guī)范；五是應急制度建設尚需完善。為此，《辦法》對餐飲經(jīng)營者的經(jīng)營行為進行了規(guī)范引導。在資源利用、反對浪費方面，《辦法》明確餐飲企業(yè)要做好資源節(jié)約和綜合利用工作；引導消費者節(jié)儉消費、適量點餐；處置好餐廚廢棄物。在食品銷售方面，《辦法》明確餐飲企業(yè)不得銷售不合格食品。在價格標示方面，《辦法》規(guī)定餐飲企業(yè)要按照國家規(guī)定對所售食品或提供的服務項目標價，不得設置最低消費。在外送和促銷服務方面，《辦法》規(guī)定餐飲企業(yè)在提供外送服務時，明示服務時間、外送范圍和收費標準，按照要求按時、按質(zhì)、按量履行承諾；開展促銷活動時，明示促銷原因、方式、規(guī)則等信息，依照承諾履行相關(guān)義務。在投訴受理、突發(fā)應急方面，《辦法》規(guī)定餐飲企業(yè)要建立健全顧客投訴制度，明確受理人員并將處理結(jié)果及時通知投訴者；建立健全突發(fā)事件應急預案和應對機制，明確職責分工，發(fā)生突發(fā)事件時及時處理并向有關(guān)部門報告。

　　（三）對從業(yè)人員提出了要求。長期以來，由于餐飲行業(yè)人才流失嚴重，高素質(zhì)人才匱乏，職業(yè)經(jīng)理人隊伍培養(yǎng)和專業(yè)培訓工作滯后，從業(yè)人員素質(zhì)普遍有待提高。現(xiàn)實中一些餐飲企業(yè)常常放低要求，聘請不符合信用建設規(guī)定和職業(yè)操守的人員從事相關(guān)工作，帶來了大量隱患?！掇k法》明確提出要加強對餐飲主要從業(yè)人員的信用記錄管理，將其納入國家統(tǒng)一的信用信息平臺，并依法向社會公開嚴重違法失信行為，餐飲企業(yè)負責人、高層管理人員應當按要求提供相關(guān)信用信息。同時，《辦法》對餐飲從業(yè)人員在適量引導點餐、做好外送服務、保障促銷服務質(zhì)量等方面做出了明確規(guī)定，這將有助于提高餐飲行業(yè)的從業(yè)人員素質(zhì)，提高服務質(zhì)量，引導餐飲行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

　　（四）規(guī)定了行業(yè)管理職責。商務部是餐飲業(yè)的行業(yè)主管部門，十七屆二中全會明確提出，“行業(yè)管理”就是要充分發(fā)揮行業(yè)管理部門在制定和組織實施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國家標準等方面的作用，規(guī)范企業(yè)的經(jīng)營服務活動，指導和促進行業(yè)健康發(fā)展。在現(xiàn)實中，餐飲經(jīng)營活動涉及多個政府部門管理，相關(guān)工作存在交叉和重疊，影響到了對餐飲行業(yè)的規(guī)范和管理?！掇k法》的出臺，明確了商務主管部門的職責主要在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策和標準，監(jiān)督餐飲服務經(jīng)營者行為，開展行業(yè)信用系統(tǒng)建設，建立不良記錄檔案，開展反對食品浪費，加強行業(yè)統(tǒng)計和運行監(jiān)測，建立投訴舉報制度，指導經(jīng)營者應對處理突發(fā)事件等方面。同時，考慮到餐飲業(yè)各地發(fā)展差異較大的情況，《辦法》特別規(guī)定省級商務主管部門可結(jié)合本行政區(qū)域內(nèi)餐飲業(yè)發(fā)展的實際情況制定有關(guān)實施辦法。

　　（五）明確了行業(yè)組織的作用。餐飲行業(yè)協(xié)會在加強行業(yè)自律、維護企業(yè)利益、加強業(yè)務交流、倡導餐飲節(jié)約、推廣先進技術(shù)以及人員培訓等方面開展大量工作，為促進行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。十八大報告指出，要加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，進一步發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。為此，《辦法》對行業(yè)協(xié)會的職責進行了界定，明確提出，餐飲行業(yè)協(xié)會應當按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，發(fā)揮行業(yè)自律、引導、服務作用，促進餐飲業(yè)行業(yè)標準的推廣實施，指導企業(yè)做好節(jié)能減排、資源節(jié)約和綜合利用工作；通過制定行業(yè)公約等方式引導餐飲經(jīng)營者節(jié)約資源、反對浪費。

　　（六）明確了相關(guān)法律責任。明確了對于餐飲經(jīng)營者違反本辦法的行為，法律法規(guī)及規(guī)章有規(guī)定的，商務主管部門可提請有關(guān)部門依法處罰；沒有規(guī)定的，由商務主管部門責令限期改正，其中有違法所得的，可處違法所得3倍以下罰款，但最高不超過3萬元；沒有違法所得的，可處1萬元以下罰款；對涉嫌犯罪的，依法移送司法機關(guān)處理。

　　四、《辦法》出臺的現(xiàn)實意義

　　（一）轉(zhuǎn)變了政府職能。十八屆三中全會提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務提供；激發(fā)社會組織活力，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用；支持企業(yè)在支撐增長、促進創(chuàng)新、擴大就業(yè)、增加稅收等方面發(fā)揮重要作用?！掇k法》貫徹落實十八屆三中全會精神，處理好政府與市場、中央與地方、政府與行業(yè)組織之間的關(guān)系，堅持發(fā)揮市場作用與完善政府職能相結(jié)合，在更大程度上發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，強化企業(yè)在市場中的主體地位，提升政府公共服務、市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控能力。在務實、創(chuàng)新的基礎上，理順餐飲業(yè)的行業(yè)管理體制，豐富餐飲行業(yè)指導方法，完善餐飲業(yè)的分類監(jiān)管內(nèi)容。加強與餐飲企業(yè)和行業(yè)組織的協(xié)作，發(fā)揮行業(yè)自律和行業(yè)引導作用，積極為餐飲企業(yè)提供服務。

　　（二）規(guī)范了相關(guān)責任方的行為。餐飲企業(yè)、服務人員、消費者是餐飲服務的三大核心主體。餐飲企業(yè)作為市場的主體，決定了餐飲市場的整體結(jié)構(gòu)、業(yè)態(tài)分布和發(fā)展方式，生產(chǎn)消費者所需的食品并提供相應服務；服務人員直接面對消費者，其服務態(tài)度和服務能力直接影響消費者對餐飲服務的滿意程度；消費者直接參與餐飲消費，希望得到味美價廉的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務，對當前餐飲市場存在的食品安全、亂收費等問題反應強烈，餐飲市場的優(yōu)劣與三方直接相關(guān)。為此，《辦法》針對三方的利益、責任，分別對企業(yè)的經(jīng)營行為、服務人員以及消費者進行了規(guī)范，明確了三方的責任、權(quán)利和義務，使發(fā)生糾紛時有法可依、有據(jù)可查，對促進行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展有著積極意義。

　　（三）對過去未明確的最低消費問題予以了明確。長期以來，社會上對一些餐飲企業(yè)收取“開瓶費”、“包間費”以及設置“最低消費”（簡稱“三費”問題）有較大爭議。餐飲企業(yè)從經(jīng)營角度考慮，認為餐飲企業(yè)向消費者提供了服務場所，支出了人工、房租和水電成本以及相關(guān)服務，收取和設置這“三費”是合理的。而消費者從自身利益和權(quán)益角度考慮，則普遍認為餐飲企業(yè)不應該收取和設置這“三費”?，F(xiàn)行的《合同法》、《消費者權(quán)益保護法》、《反不正當競爭法》、《價格法》等法律對餐飲業(yè)“三費”問題并未作出明確的禁止性規(guī)定。從個案判例情況看，法院在以往判決中僅界定餐飲企業(yè)行為是否侵害消費者的知情權(quán)。

　　在《辦法》立法過程中，商務部廣泛征求社會各界和有關(guān)部委的意見，對這些問題進行了深入的研究。經(jīng)過慎重研究，《辦法》對設置最低消費作出了明確的禁止規(guī)定，主要是基于以下三個考慮：首先，設置最低消費具有明顯的強迫性，侵害了消費者權(quán)益。其次，根據(jù)2014年2月最高人民法院的相關(guān)司法解釋，餐飲企業(yè)設置最低消費屬于餐飲經(jīng)營者利用優(yōu)勢地位作出的加重消費者責任的不公平、不合理規(guī)定。三是設置最低消費往往引發(fā)過度消費，助長鋪張浪費之風。2014年3月，中辦和國辦共同印發(fā)了《關(guān)于厲行節(jié)約反對食品浪費的意見》（中辦發(fā)[2014]22號），提出為推行科學文明的餐飲消費模式，餐飲企業(yè)不得設置最低消費額。

　　《辦法》中明確規(guī)定禁止設置最低消費，這有利于規(guī)范市場秩序，保護消費者權(quán)益，引導文明、科學、健康的餐飲消費新風尚，也有利于餐飲行業(yè)進一步轉(zhuǎn)型發(fā)展。

　　（四）推動了厲行節(jié)約反對食品浪費工作。2013年以來，媒體廣泛曝光了餐飲環(huán)節(jié)上的浪費現(xiàn)象，令人觸目驚心，廣大干部群眾對狠剎浪費之風的呼聲十分強烈。中央領(lǐng)導對此做出重要批示，要求堅決遏制餐飲浪費，全社會廣泛開展了厲行勤儉節(jié)約反對鋪張浪費行動。在這一背景下，對餐飲業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。對餐飲行業(yè)來說，制止餐飲浪費，是不容推卸的社會責任。餐飲企業(yè)不僅僅是餐飲服務的提供者，更要做健康餐飲文化的倡導者。為此，《辦法》對餐飲業(yè)厲行節(jié)約反對食品浪費做出了明確規(guī)定，鼓勵企業(yè)提供標準化菜品，發(fā)展可選套餐，提供小份菜；建立節(jié)儉消費提醒提示制度，在醒目位置張貼節(jié)約標識，貫徹節(jié)約用餐、文明用餐標準；引導消費者餐前適量點餐，餐后主動幫助打包，對節(jié)約用餐的消費者給予表揚和獎勵。有關(guān)規(guī)定，有利于餐飲業(yè)落實中央八項規(guī)定，踐行社會主義核心價值觀，自覺厲行節(jié)約、杜絕浪費、反對奢靡之風，加快節(jié)約化發(fā)展，增強發(fā)展活力。

　　（五）為行業(yè)誠信體系建設奠定基礎。長期以來，餐飲業(yè)市場秩序不夠規(guī)范，消費環(huán)境不夠安全，商務活動中存在大量信用缺失問題：如食品安全事件時有發(fā)生、制假售假、虛假促銷、商業(yè)欺詐、侵犯知識產(chǎn)權(quán)等，嚴重影響了行業(yè)健康發(fā)展和社會安定和諧?！掇k法》的出臺，有利于推進餐飲企業(yè)信用制度建設，建立服務質(zhì)量考核和服務滿意評價體系，完善企業(yè)信用記錄，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，推動企業(yè)提高誠信經(jīng)營水平。為推進誠信經(jīng)營建設，弘揚誠信文化，努力營造良好的社會消費環(huán)境，建立餐飲行業(yè)誠信體系奠定基礎。 

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