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秦天寶：我國環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的銜接

來源：泰然健康網(wǎng) 時間：2024年12月03日 01:20

2016年6月2日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟凡粌H從環(huán)境資源審判專門化的角度提出了我國環(huán)境司法的發(fā)展方向，而且也明確了環(huán)境司法保障公眾環(huán)境權(quán)益的重要價值。在此背景下，結(jié)合我國現(xiàn)有相關(guān)法律文件與司法實踐，在明晰當前環(huán)境司法保障公眾環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實與困境基礎上，實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境民事私益訴訟在保障公眾環(huán)境權(quán)益方面的有機銜接，將是今后環(huán)境司法專門化的一個重要方向。

一、公眾環(huán)境權(quán)益保障司法路徑的法規(guī)范分析

隨著我國環(huán)境法治的發(fā)展，環(huán)境訴訟活動也獲得了更多的法律依據(jù)。目前，以民事訴訟法、環(huán)境保護法以及相關(guān)司法解釋為代表的法律文件對環(huán)境司法中的公益訴訟和私益訴訟進行了較為明確的規(guī)定，不僅體現(xiàn)了立法者對環(huán)境司法路徑保障公眾環(huán)境利益的期待，而且反映出新時期環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟之間的關(guān)系。

（一）環(huán)境司法對公眾環(huán)境權(quán)益保障呈現(xiàn)雙軌制特征

隨著民事訴訟法第五十五條明確了公益訴訟制度，我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展也獲得了更多的法制保障。2015年最高人民法院發(fā)布施行的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第29條規(guī)定：“法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的，不影響因同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為受到人身、財產(chǎn)損害的公民、法人和其他組織依據(jù)民事訴訟法第一百一十九條的規(guī)定提起訴訟。”這可看作司法解釋對環(huán)境司法保障公眾環(huán)境權(quán)益雙軌制特征的闡釋，即相關(guān)主體可以針對同一環(huán)境侵權(quán)行為分別提起環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟來實現(xiàn)公私環(huán)境權(quán)益的救濟。

在環(huán)境司法實踐中，由于污染物質(zhì)的擴散性和環(huán)境的公共物品屬性，決定了環(huán)境損害的對象是相當?shù)赜蚍秶鷥?nèi)不特定的多數(shù)人甚至包括后代人，并可能損害生命、身體、健康、財產(chǎn)及各種生活上之利益，影響涉及的人數(shù)眾多、范圍極廣、延續(xù)時間長，危害后果極為嚴重，是以個人利益遭受嚴重侵害形式所表現(xiàn)出來的社會利益的損害。當環(huán)境侵權(quán)行為同時對社會公共利益和私人利益造成損害時，環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟形成的雙軌制司法救濟機制不僅為特定主體的環(huán)境權(quán)益救濟提供了合理路徑，而且此種機制也更符合環(huán)境權(quán)益救濟的特殊要求，即在保障傳統(tǒng)私人環(huán)境權(quán)益的基礎上對更廣泛的公眾環(huán)境權(quán)益進行救濟，進而實現(xiàn)環(huán)境司法協(xié)調(diào)保障公私環(huán)境權(quán)益的價值。

（二）環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的聯(lián)系

雖然公益訴訟以保護社會公共利益為宗旨，私益訴訟則以實現(xiàn)私人利益為目標，[1]兩者之間的訴訟目的存在明顯區(qū)別，但是通過對有關(guān)環(huán)境訴訟法律規(guī)范的分析可知，當前我國環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟之間仍存在較為緊密的聯(lián)系。

2015年施行的新環(huán)境保護法第五十八條對環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定不僅反映了我國環(huán)境法治工作取得了長足進步，而且也使環(huán)境公益訴訟工作獲得了新的發(fā)展契機。與此同時，環(huán)境保護法第六十四條也對環(huán)境權(quán)益救濟進行了規(guī)定，即因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應當依照侵權(quán)責任法的有關(guān)規(guī)定承擔侵權(quán)責任。侵權(quán)責任法的立法目的在于保護民事主體的合法權(quán)益，主要調(diào)整民事主體間的各種法律關(guān)系。在環(huán)境保護法和侵權(quán)責任法的規(guī)定下，因環(huán)境侵權(quán)行為造成的環(huán)境權(quán)益損害而產(chǎn)生的各種法律關(guān)系主要由侵權(quán)責任法調(diào)整，而作為保障公眾環(huán)境權(quán)益的司法路徑，不管是環(huán)境民事公益訴訟還是私益訴訟，在司法實踐中也應參照包括侵權(quán)責任法在內(nèi)的具有私法屬性的各種法律法規(guī)。

環(huán)境侵權(quán)糾紛目前仍被定為一種特殊的民事侵權(quán)糾紛，納入傳統(tǒng)的民事權(quán)利損害與救濟的法律框架中，適用民事糾紛解決機制解決。[2]在環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟都具有傳統(tǒng)私法屬性的前提下，為提升案件審理效率，我國法律也強調(diào)了兩種糾紛解決機制的聯(lián)系和互動。根據(jù)《解釋》第30條的規(guī)定，如果沒有法定情形，對于環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認定的事實，環(huán)境私益訴訟中的原、被告雙方無需舉證證明；同時，如果沒有法定情形，環(huán)境民事公益訴訟生效裁判就被告是否存在法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形、行為與損害之間是否存在因果關(guān)系、被告承擔責任的大小等所作的認定，原告在環(huán)境私益訴訟中也可直接主張適用?？梢?，雖然目前我國公眾環(huán)境權(quán)益保障的司法路徑具有顯著的雙軌制特征，但是由于環(huán)境權(quán)益的特殊屬性和環(huán)境司法的現(xiàn)實基礎，法律也對環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟之間的聯(lián)系和互動作了相應的規(guī)定。

（三）環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的區(qū)別

正如上文所述，由于同屬傳統(tǒng)民事糾紛解決機制，環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的區(qū)別主要體現(xiàn)在保障的環(huán)境權(quán)益方面。相比于環(huán)境私益訴訟，環(huán)境民事公益訴訟是基于環(huán)境侵權(quán)行為璋成的廣泛性、嚴重性、潛伏性環(huán)境損害而提出的訴訟?！兑庖姟返谖宀糠謴纳鐣M織提起環(huán)境民事公益訴訟、檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟和省級人民政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟三個方面詮釋了我國環(huán)境司法維護環(huán)境公共利益和國家所有者權(quán)益的職能定位，也進一步說明，相比于保障私人利益的環(huán)境私益訴訟，環(huán)境民事公益訴訟目的在于維護公共環(huán)境利益。此外，兩種訴訟機制在環(huán)境權(quán)益保障的利益位階方面也存在一定區(qū)別。利益位階是解決民事權(quán)益沖突的途徑，是指各種民事利益的順位排列。利益位階實際上是要解決權(quán)益保護的先后順序問題，即在各項利益存在沖突時，哪一種利益應當優(yōu)先得到實現(xiàn)。[3]《解釋》第31條規(guī)定：“被告因污染環(huán)境、破壞生態(tài)在環(huán)境民事公益訴訟和其他民事訴訟中均承擔責任，其財產(chǎn)不足以履行全部義務的，應當先履行其他民事訴訟生效裁判所確定的義務，但法律另有規(guī)定的除外?！贝藯l法律規(guī)范也說明了我國環(huán)境訴訟機制不僅使公私環(huán)境權(quán)益具有了專門的救濟渠道，而且也對環(huán)境公益和環(huán)境私益之間的利益位階進行了明確，即如果法律未另行規(guī)定，當責任承擔者財產(chǎn)不足履行全部義務時，應優(yōu)先賠償環(huán)境私益的損失。

二、環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟之間仍存在脫節(jié)

由于同一環(huán)境侵權(quán)行為同時造成了環(huán)境公益損害和環(huán)境私益損害，在當前環(huán)境訴訟雙軌制的機制下，相關(guān)主體可以針對該環(huán)境侵權(quán)行為分別提起環(huán)境公益訴訟和私益訴訟。此種機制雖然具有訴訟目的明確、有助于提升案件審理效率等優(yōu)勢，但是在司法實踐中也表現(xiàn)出環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的脫節(jié)現(xiàn)象，影響了環(huán)境司法機制保障公眾環(huán)境權(quán)益的效果。

（一）環(huán)境公益訴訟的價值難以完全實現(xiàn)

2016年最高人民法院工作報告指出，2015年各級法院從嚴懲治污染環(huán)境犯罪，審結(jié)污染環(huán)境、破壞資源等犯罪案件1.9萬件，同比上升18.8%，審結(jié)涉環(huán)保民事案件7.8萬件。而在環(huán)境民事公益訴訟方面，2015年1月至11月，貴州、山東、江蘇、福建等13個省份法院環(huán)境公益訴訟案件48件，其中環(huán)境民事公益訴訟45件，檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟3件。可見，在我國環(huán)境司法實踐中，環(huán)境民事公益訴訟案件在環(huán)保民事案件中僅占極小的部分，其保障公共環(huán)境利益的價值仍有待進一步發(fā)揮。雖然民事訴訟法、環(huán)境保護法等法律文件明確了環(huán)境公益訴訟的法律地位，但是結(jié)合環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的社會團體提起環(huán)境公益訴訟條件限制的相關(guān)內(nèi)容可知，由于環(huán)境民事公益訴訟原告與訟爭標的并無直接利害關(guān)系，法律有必要為防止濫訴現(xiàn)象而對環(huán)境民事公益訴訟的提起作出嚴格限制。目前，我國司法實踐影響環(huán)境民事公益訴訟的價值實現(xiàn)主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，審判機關(guān)為防止濫訴現(xiàn)象而依據(jù)法律規(guī)定對環(huán)境民事公益訴訟的提起進行嚴格限制；另一方面，在環(huán)境司法專門化背景下，我國雖然已經(jīng)建立了較多專門的環(huán)境資源案件審判機構(gòu)，但是由于環(huán)境案件審理機制仍有待健全，造成了這些專門的環(huán)境資源案件審判機構(gòu)常面臨無案可審的困境，進一步影響了環(huán)境民事公益訴訟在環(huán)境司法實踐中的地位和價值。

（二）公眾環(huán)境私益的救濟力量仍顯薄弱

2015年12月底，最高人民法院發(fā)布了十起環(huán)境侵權(quán)典型案件，其中三起為社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟，其余七起為公民個人提起的環(huán)境私益訴訟?？梢?，在目前我國環(huán)境司法實踐中，社會公益組織往往關(guān)注環(huán)境公益的救濟，而對公眾環(huán)境私益救濟提供的支持有限，公眾環(huán)境私益的救濟仍僅靠自身有限的維權(quán)資源。

雖然民事訴訟法第十五條規(guī)定了支持起訴制度，即機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。此種制度可看作立法者對于公眾薄弱的權(quán)益救濟能力的考量而強調(diào)其他主體對公眾的維權(quán)行為予以支持。但是，我國民事訴訟中支持起訴制度的一項適用條件是公眾不能、不敢、不便對民事侵權(quán)行為基起訴訟，而且支持的范圍僅限于提起訴訟階段。而隨著我國環(huán)境司法專門化的發(fā)展以及公眾環(huán)境權(quán)益意識的提升，越來越多的環(huán)境民事案件進入了訴訟程序，在此情形下，包括機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位在內(nèi)的主體就難以對公眾環(huán)境私益的救濟提供進一步的支持。除此以外，雖然民事訴訟法也規(guī)定了集團訴訟、訴訟代理等制度以提升公眾私益救濟的能力，但是在環(huán)境民事案件中，一方面有些侵權(quán)行為造成了特定范圍內(nèi)公眾明顯的直接財產(chǎn)或精神損失，直接受害者較少；另一方面，由于環(huán)境侵權(quán)行為的事實認定復雜，證據(jù)不易保全，如果讓那些受到明顯環(huán)境侵害的受害者等待更多的潛在受害者加入訴訟，將進一步為他們環(huán)境私益的救濟帶來不利影響。由此可見，在我國環(huán)境權(quán)益救濟雙軌制的司法實踐中，公眾救濟自身環(huán)境私益時仍未獲得較之以往明顯的惠益，公眾環(huán)境私益救濟的力量仍顯薄弱。

（三）環(huán)境公益與環(huán)境私益的保障存在沖突

我國環(huán)境司法實踐在對受損環(huán)境公益救濟的同時，往往缺乏對因同一侵權(quán)行為而受損的環(huán)境私益進行足夠關(guān)注。與一般民事侵權(quán)行為相比，救濟因環(huán)境侵權(quán)行為造成的環(huán)境損害更為困難。首先，環(huán)境侵權(quán)事故常常突發(fā)性強、受害范圍大，涉及的賠償金額也較大；其次，環(huán)境侵權(quán)更多的時候表現(xiàn)為累積性、持續(xù)性的污染損害，責任方往往是不特定的多數(shù)人，找到排污責任者幾乎是不可能的；再次，現(xiàn)代企業(yè)法人的有限責任制度決定了環(huán)境侵權(quán)責任人造成實際損失補償?shù)挠邢扌裕蛔詈?，環(huán)境侵權(quán)訴訟時效制度對救濟的局限性。在此情形下，為實現(xiàn)對公眾環(huán)境權(quán)益的有效保障，《解釋》第31條在司法救濟領域?qū)ξ覈江h(huán)境權(quán)益的利益位階進行了規(guī)定，即通常情況下公眾的環(huán)境私益較之于環(huán)境公益享有優(yōu)先受償權(quán)。但是，由于環(huán)境案件往往涉及的賠償金額較大以及侵權(quán)責任人的損失補償能力有限，如果在環(huán)境司法實踐中優(yōu)先對受損的環(huán)境公益進行救濟，當侵權(quán)責任人救濟環(huán)境公益損害以后，對那些因同一環(huán)境侵權(quán)行為造成的、尚未進入司法程序的環(huán)境私益損害就容易出現(xiàn)救濟能力不足的情形，從而違反了現(xiàn)有法律對公私環(huán)境利益位階的規(guī)定。

三、我國環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟銜接的路徑

在環(huán)境公共利益與私人利益之間的界尚未在學界達成共識的前提下，①以保障環(huán)境利益為主要目的的環(huán)境訴訟也難以明確劃分公益訴訟與私益訴訟的界限。②與此同時，學界也強調(diào)公共利益與私人利益的緊密關(guān)系，并認為公共利益與私人利益存在協(xié)同保障的可能。③所以，我國環(huán)境民事訴訟與私益訴訟在特定情形下應當進行有機銜接，進而實現(xiàn)環(huán)境司法路徑保障公眾環(huán)境權(quán)益的價值。

（一）探索社會組織充當環(huán)境私益訴訟第三人的制度

民事訴訟法第五十六條對第三人制度進行了規(guī)定：“對當事人雙方的訴訟標的，第三人認為有獨立請求權(quán)的，有權(quán)提起訴訟。對當事人雙方的訴訟標的，第三人雖然沒有獨立請求權(quán)，但案件處理結(jié)果同他有法律上的利害關(guān)系的，可以申請參加訴訟，或者由人民法院通知他參加訴訟。人民法院判決承擔民事責任的第三人，有當事人的訴訟權(quán)利義務?！庇捎谀壳皩W界對無獨立請求權(quán)制度中的利害關(guān)系認定、法律規(guī)范的適用性等問題仍存較大爭議，并且根據(jù)《解釋》第10條第3款關(guān)于“公民、法人和其他組織以人身、財產(chǎn)受到損害為由申請參加訴訟的，告知其另行起訴”的規(guī)定，社會組織充當環(huán)境私益訴訟第三人應成為環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟銜接的一種現(xiàn)實路徑。

特定社會組織作為環(huán)境私益訴訟有獨立請求權(quán)第三人具有以下優(yōu)勢：1.保障公私環(huán)境權(quán)益的利益位階。《解釋》明確了受損環(huán)境私益一般要優(yōu)先于環(huán)境公益獲得受償，如果法院先于環(huán)境私益訴訟判決被告賠償環(huán)境公益損失，那么在今后環(huán)境私益訴訟中公眾的受損環(huán)境私益就可能面臨被告賠償能力窮盡的困境。而民事訴訟第三人制度引入后，受損的環(huán)境私益與環(huán)境公益被納入同一訴訟機制內(nèi)，兩種環(huán)境利益的利益位階可獲得有效保障。2.提升公眾環(huán)境私益保障能力。社會組織提起的維護社會公共環(huán)境利益訴求具有獨立性，但是這并不影響社會組織在此過程中對公眾環(huán)境私益救濟提供相關(guān)支持。3.節(jié)約司法資源。在社會組織充當環(huán)境私益訴訟第三人制度下，不僅公眾的環(huán)境私益訴求和社會組織的環(huán)境公益訴訟都被統(tǒng)一受理，而且審理程序中認定的各種證據(jù)和事實都可同時適用于環(huán)境私益和環(huán)境公益的糾紛解決，進而有效節(jié)約了司法資源。

（二）構(gòu)建訴前調(diào)解與司法裁判的街接機制

在我國環(huán)境司法專門化的發(fā)展進程中，隨著越來越多的環(huán)境糾紛進入到環(huán)境司法程序，由于工作壓力激增，審判機關(guān)對案件的審理效果也將受到限制，進而對公眾環(huán)境權(quán)益的保障產(chǎn)生不利影響。在此背景下，可發(fā)揮訴前調(diào)解的糾紛解決價值，通過訴前調(diào)解與司法裁判的銜接，實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)益保障的有序和有效。新環(huán)境保護法不僅明確了政府及環(huán)境保護部門的環(huán)境保護職責，而且賦予了這些主體更多的環(huán)境監(jiān)管職權(quán)；同時，2010年國務院發(fā)布的《國務院關(guān)于加強法治政府建設的意見》中也對地方各級人民政府和有關(guān)部門提出了對資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛要主動進行調(diào)解的要求。所以，在環(huán)境侵權(quán)糾紛中，政府及相關(guān)環(huán)境保護部門作為調(diào)解者，依法促成爭議各方在平等協(xié)商的基礎上達成一致協(xié)議，合理解決糾紛矛盾，不僅可以實現(xiàn)相關(guān)行政部門環(huán)境監(jiān)管的職能，而且環(huán)境侵權(quán)糾紛在進入司法程序之前予以解決也有利于緩解司法機關(guān)的工作壓力，進而實現(xiàn)環(huán)境司法作為保障公眾環(huán)境權(quán)益最后防線的職能定位。

除此以外，由于民事訴訟法第十五條規(guī)定的支持起訴制度的一項適用條件是公眾不能、不敢、不便對民事侵權(quán)行為提起訴訟，而且支持的范圍僅限于提起訴訟階段，進而限制了支持起訴制度在環(huán)境司法中的價值。而在構(gòu)建訴前調(diào)解與司法裁判銜接機制后，包括檢察機關(guān)、環(huán)境保護部門、社會團體、企事業(yè)單位等主體可通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式，在訴前調(diào)解階段對環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟的提起主體進行支持，不僅增強了相關(guān)主體在此階段保障環(huán)境權(quán)益的能力，而且也為這些主體在今后的環(huán)境司法程序中提供了充分的條件和資源。

（三）發(fā)揮審判機關(guān)的司法能動性

在我國專門的環(huán)境案件審理機制尚未健全的前提下，司法能動性已經(jīng)在環(huán)境司法實踐中扮演重要角色。在最高人民法院發(fā)布的十起環(huán)境侵權(quán)典型案件中，審判機關(guān)在責任承擔形式、訴訟資格、損害鑒定、糾紛調(diào)解、司法建議等方面充分發(fā)揮了司法能動性，提升了案件審理的科學性和合理性。同時，《意見》提出了積極創(chuàng)新審判執(zhí)行方式、探索建立符合生態(tài)環(huán)境保護需要的特別訴訟規(guī)則要求，明確了司法能動性在我國環(huán)境司法專門化進程中的重要地位。在今后環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的銜接過程中，審判機關(guān)可針對目前環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟之間的脫節(jié)問題，從明確協(xié)調(diào)保障環(huán)境公共利益和個體利益的司法理念、貫徹司法實踐中的公眾參與原則、健全兼顧公益環(huán)境權(quán)益的損害賠償制度等方面發(fā)揮司法能動性對于公眾環(huán)境權(quán)益的協(xié)調(diào)保障作用。

【注釋】

作者系武漢大學環(huán)境法研究所、國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心所長，教授、博士生導師。本文為國家社科基金重大項目《基于風險的環(huán)境治理多元共治體系研究》（項目編號：15ZDQ331）階段性成果。

[1]黃忠順：“論公益訴訟與私益訴訟的融合——兼論中國特色團體訴訟制度的構(gòu)建”，載《法學家》2015年第1期。

[2]蔡學恩：“專門環(huán)境訴訟的內(nèi)涵界定與機制構(gòu)想”，載《法學評論》2015年第3期。

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③羅豪才、宋功德：“行政法的治理邏輯”，載《中國法學》2011年第2期；韓大元：“憲法文本中‘公共利益’的規(guī)范分析，載《法學論壇》2005年第1期。

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