1、我國環(huán)境公益訴訟立法研究 環(huán)境公益訴訟是指特定的國家機關、 相關的組織和個人作為公共利益的代表人，在環(huán) 境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公益不受損害，對行為人提起民事、 行政訴訟的訴訟活動。對此新型訴訟制度，各國稱呼不一，如環(huán)境民眾訴訟、環(huán)境公民訴 訟但其內(nèi)涵基本一致。在這種訴訟中，被訴行為侵害的是某一社會群體的集體環(huán)境權益， 而不是直接損害某個人的私人利益。 環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益 訴訟兩種模式。 一、國外立法的考察 公益訴訟起源于古羅馬，而且有公益訴訟和私益訴訟之分，以私人資格發(fā)生的訴訟， 以保護私人權益為目的，僅特定人才能提起，叫私益訴訟 ；以保護社

2、會公益為目的，除法 律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起，叫做公益訴訟。 （一）英美法系 1.美國 美國國家環(huán)境政策法要求所有的聯(lián)邦機關在對“一切對人類環(huán)境有影響的聯(lián)邦行 動”中應充分考慮環(huán)境利益。聯(lián)邦機關的此類行動均可進入司法審查的對象范圍，若它們 沒有遵守國家環(huán)境政策法所規(guī)定的環(huán)境影響評價程序，公民或社會團體就可以此為由 請求司法審查。清潔空氣法還首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，以此建立了公民訴 訟制度。美國公民訴訟不論是針對排污者的訴訟還是針對行政機關的訴訟，目的都在于維 護公共利益。公民訴訟雖然以“公民”為名，但實際上任何個人、團體、包括企業(yè)、州政 府，都可以提起訴訟。 2.英國 在英國，公

3、民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對環(huán)境等社會公益的司法救濟，只有法務 長官才能代表公眾提起訴訟以倡導公眾權利，阻止公共性不正當行為。但是，如果該問題 能夠引起司法長官的注意而他拒絕行使其職權，個人就可請求司法長官由自己去督促訴 訟。如果司法長官允許，就可以由他提起訴訟。這種為公民用來尋求環(huán)境等公益司法救濟 的檢舉人訴訟制度可以認為是公益訴訟的一種過渡型形態(tài)。 （二）大陸法系 1. 德國 德國法院對團體訴訟傾向于保守的態(tài)度， 僅在幾個特定的法律領域內(nèi)賦予團體以團體 名稱起訴的權利。1976年原西德在制定自然保護法時，曾有人提出為將團體訴訟制 度適用于環(huán)境保護領域，應在該法中肯定民間環(huán)境保護組織的團體

4、訴訟地位，但因諸種原 因遭到否決。近些年，隨著環(huán)境保護的呼聲日高，這一問題再次被重視，學界不滿足于團 體訴訟制度的現(xiàn)狀，開始探索新的途徑，以解決環(huán)境損害賠償?shù)娜后w訴訟問題。 2. 意大利 在意大利，團體訴訟最初僅適用于不正當競爭訴訟，后來被擴大到勞動訴訟中，最后 又被擴大至環(huán)境法的范圍。1986年7月8日發(fā)布的第349號法令規(guī)定，如果行政行為的 許可、拒絕或者不作為違反了對自然的保護及對自然景觀的維護，那么某些被認可的團體， 即便其權利并未受到侵害，也有權對該行政行為提起訴訟。 、我國環(huán)境公益訴訟的立法現(xiàn)狀 （一）實體法上規(guī)定的不明確 憲法第12條規(guī)定：“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)，禁止任何組

5、織或個人用任 何手段侵占或破壞國家或集體的財產(chǎn)”。民法通則第 5條規(guī)定：“公民、法人的合法 民事權益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”。人民檢察院組織法第4條規(guī)定： “人民檢察院通過行使檢察權，保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體的財產(chǎn)， 保護公民的人身權利、民主權利和其他權利”。環(huán)境保護法第6條規(guī)定：“一切單位 和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控 告”。雖然這些零星的規(guī)定與環(huán)境公益訴訟有關，但由于這些規(guī)定過于抽象，缺乏可操作 性，使得這些零星的與環(huán)境公益訴訟相關的規(guī)定在實踐中無法充分發(fā)揮其應有的作用。 （二）訴訟法上規(guī)定的缺陷 民事訴訟方面，

6、民事訴訟法第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關系的公 民、法人和其他組織”，這就要求提起環(huán)境民事訴訟者必須是人身或財產(chǎn)權益直接受到他 人民事不法行為侵害的人。行政訴訟方面，行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或 其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本 法向人民法院提起訴訟”，這就排除了與具體行政行為無關的其他人或組織為他人或公共 利益提起訴訟的可能性。民事訴訟法第 15條規(guī)定：“機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位對 損害國家集體和個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或個人向人民法院起訴”， 但這僅是支持起訴的體現(xiàn)，檢察機關并不能以此為依據(jù)提起環(huán)境公益訴訟。

7、 由于我國民事訴訟法和行政訴訟法采用的是當事人適格或正當當事人理論，為限制當 事人訴訟權利的濫用，要求訴訟實施權的基礎為訴的利益。訴的利益有直接利益和間接利 益，個人利益和超個人利益之分。而環(huán)境利益是一種以公益為主兼有私益，個人利益和超 個人利益相互結合的利益。這種將訴訟資格限于具有足夠利益的本人的理念難以適應社會 的發(fā)展，特別是在環(huán)境問題等涉及公共利益方面顯得蒼白無力。 三、我國環(huán)境公益訴訟立法的可行性 （一）理論準備日趨成熟 1. 實體上公眾環(huán)境權理論 法律并不創(chuàng)設利益，法律主要通過賦予利益主體一定的權利來達到保護利益的目的。 當環(huán)境公益的維護日益成為主流社會價值時， 迫切要求賦予一定的主

8、體以權利來實現(xiàn)對環(huán) 境公益的保護，這種權利就是我們所說的“公眾環(huán)境權”。6環(huán)境公益訴訟是公眾環(huán)境 權從理論到實踐，從立法保障到法律實施的基本標志， 特別是政府機關侵害了環(huán)境公共利 益時，為有效地維護公眾環(huán)境權，要求我們在法律上必須有所突破，賦予公眾提起環(huán)境公 益訴訟的權利。雖然現(xiàn)行法律僅限于規(guī)定國家的環(huán)境管理權力和公民的環(huán)境保護義務，但 學界就創(chuàng)立公眾環(huán)境權已基本形成共識。 2. 程序上信托理論 信托理論包括公共信托理論和訴訟信托理論?！肮残磐小崩碚搧碓从诹_馬法，是指： 空氣、水流、海岸、荒地等均是人類的共同財產(chǎn)，為了公共利益和公眾利用之目的而通過 信托方式由國王或政府持有。美國學者 Jos

9、e Sax于1970年在密執(zhí)安法律評論上發(fā)表 題為自然資源法中的公共信托理論：有效的司法干預的文章,將公共信托理論用于環(huán)保 領域。公共信托理論是建立訴訟信托理論的基礎，當全體國民交給國家信托管理的財產(chǎn)受 到侵害時，國家就有義務保護信托的財產(chǎn)不受損害，于是產(chǎn)生訴訟信托 信托理論對我國環(huán)境公益訴訟立法有重要借鑒意義。信托法第六章專門規(guī)定了“公 益信托”，第60條第6款規(guī)定：“為發(fā)展環(huán)境保護事業(yè)，維護生態(tài)環(huán)境可以設立公益信 托”；第61條規(guī)定：“國家鼓勵發(fā)展公益信托”，公益信托解決了公民個人主張權利的依 據(jù)問題，該條規(guī)定可以視為環(huán)境公益訴訟的權利基礎。國家或政府作為受托人對于環(huán)境資 源依法行使所有權

10、和環(huán)境行政管理權， 承擔環(huán)境保護的義務。如果國家或政府濫用權力或 損害受托人的利益，公民可以主張權利。 （二）法律依據(jù)基本到位 1. 國內(nèi)法中的法律依據(jù) 我國憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民。人民依照法律規(guī) 定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務”。該條規(guī) 定從根本上明確了公民在環(huán)境保護方面的基本民主權利，其中的“通過各種途徑和形式” 從理論上分析應當包括“訴訟”的途徑和形式；憲法第129條又規(guī)定：“中華人民共 和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”。 既然是法律監(jiān)督機關，對于行政機關違法侵犯 環(huán)境公益的行政行為，當然就有權實施監(jiān)督。只是對監(jiān)督方式

11、未作明確規(guī)定，既然檢察機 關在維護環(huán)境公益方面的效用是明顯的，當然應該確立訴訟方式。 2. 國際法上的法律依據(jù) 1998年的公眾在環(huán)境事務中獲得信息，參與決策，訴諸司法權利的奧胡斯公約 規(guī)定：“公眾的環(huán)境知情權、決策參與權受到有關公共機構的不當處理時，有權訴諸法院 和其他獨立的公正的機構”，同時要求各國的“法律和制度必須保證這個問題是可訴 的”，并且“國家應該為這一權利的實現(xiàn)提供程序保證，在環(huán)境問題上訴諸司法，獲得救 濟的權利成為環(huán)境權實現(xiàn)的最后的法律保障”；1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的里 約宣言規(guī)定：“各國應廣泛傳播信息，促進和鼓勵公眾知情和參與。應使公眾能夠有效 地利用司法和行政程

12、序包括補償和補救程序。” （三）社會基礎已經(jīng)具備 1. 我國民主和法制的發(fā)展和完善 環(huán)境公益訴訟立法的社會基礎在于民主的發(fā)展和法治的進步，在一個法律不完善，法 律制度、機構、設施不健全，國民和政府官員法治觀念淡薄的國度，要進行環(huán)境公益訴訟 立法無疑是在建造華而不實的空中樓閣。 我國自改革開放以來，法律日臻完善，法律制度、 機構、設施逐步健全，國民和政府官員的法治觀念不斷提高，這為環(huán)境公益訴訟立法奠定 堅實的根基。 2. 民眾素質(zhì)的提高和環(huán)保團體的發(fā)展 公民法律意識的提高是市場經(jīng)濟的伴生物，隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟在我國的確立， 人們不 在停留在滿足于物質(zhì)生活的富足，更要求享有健康安全的環(huán)境；人們法律意

13、識的提高又催 生出以維護環(huán)境公益為宗旨的團體組織， 通過這些團體，人們可以更有效地以法律為武器 與侵犯環(huán)境權益的行為作斗爭。目前我國的環(huán)保社團約有1600余個，隨著小政府大社會 格局的形成，將為環(huán)境公益訴訟立法創(chuàng)造了良好的條件。 四、對我國環(huán)境公益訴訟立法的設想 （一）如何在法律上規(guī)定環(huán)境公益訴訟 將環(huán)境公益訴訟分別納入民事訴訟法、行政訴訟法，還是將其規(guī)定在環(huán)境保護法里面 是值得關注的問題。在實體法中規(guī)定提起訴訟的權利在我國并不鮮見，是否能以修改環(huán)境 保護法為契機將環(huán)境公益訴訟加以規(guī)定呢 ？筆者認為不可。其一，環(huán)境保護法是實體法， 對環(huán)境公益訴訟程序作出詳細規(guī)定，將使環(huán)境保護法不倫不類；其二，

14、環(huán)境保護法是義務 本位法，主要規(guī)定國家的保護環(huán)境責任，而環(huán)境公益訴訟則是權利本位，二者性質(zhì)不相容。 因此，筆者認為環(huán)境公益訴訟的訴訟程序應主要規(guī)定在民事訴訟法中，對環(huán)境行政訴訟的 特殊部分在行政訴訟法中加以規(guī)定，行政訴訟法沒有規(guī)定的，則適用民事訴訟法;環(huán)境保 護法僅作宣示性的原則規(guī)定，明確公民、環(huán)保組織和特定國家機關有起訴的權利。 （二）如何保障訴權的行使和規(guī)制訴權的濫用 如何界定原告資格和規(guī)制訴權的濫用是環(huán)境公益訴訟的核心問題。環(huán)境公益訴訟的目 的是維護環(huán)境公益，原告的資格自然不應限于與案件的直接利害關系者，各國環(huán)境公益訴 訟的實踐，都反映出為了糾正公共性不當行為采取的管理不再是過度強調(diào)當事人適格理 論，因此，原告資格范圍是不斷擴大的趨勢。學界爭論的焦點是原告資格應該擴展到什么 程度，是無所不包覆蓋全體公民、環(huán)保組織和檢察機關，還是有所保留呢？大致有三種思 路：第一，提起公益訴訟的主體只能是檢察機關；第二

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