養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)重要的基本社會(huì)服務(wù)，提升社區(qū)養(yǎng)老供給能力是老有所養(yǎng)的重要保障。目前，我國(guó)養(yǎng)老模式呈現(xiàn)“9073”格局，90%老年人依托家庭養(yǎng)老，社區(qū)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老只占7%和3%。隨著老齡化程度加重，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給不足的問(wèn)題將日益突出，照料服務(wù)不足成為困擾老年群體的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

社區(qū)養(yǎng)老具備雙重優(yōu)勢(shì)

社區(qū)是社會(huì)基本單位，具有生活共同體的鮮明特征，契合老年人在熟人社會(huì)進(jìn)行人際交往的習(xí)慣，能夠滿足老年人的精神情感需求和居家養(yǎng)老的意愿。

社區(qū)養(yǎng)老依托嵌入對(duì)應(yīng)的功能性設(shè)施，涵蓋日間照料、康復(fù)護(hù)理、心理支持、短期住養(yǎng)、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等服務(wù)。借助地緣優(yōu)勢(shì)和社區(qū)屬性，社區(qū)養(yǎng)老具備居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的雙重優(yōu)勢(shì)，既可以通過(guò)上門(mén)服務(wù)、建設(shè)家庭養(yǎng)老床位的方式為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，也能夠引入專業(yè)機(jī)構(gòu)提供養(yǎng)老服務(wù)，有效地推動(dòng)了養(yǎng)老服務(wù)資源向一線下沉，實(shí)現(xiàn)“養(yǎng)老不離家”“離家不離社區(qū)”。

在提供養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)之上，社區(qū)養(yǎng)老具有相親相熟、就近就便、可走可留的特點(diǎn)，被稱為“沒(méi)有圍墻的養(yǎng)老院”，能夠讓老年人在熟悉的環(huán)境中養(yǎng)老，更加有利于身心健康，是實(shí)現(xiàn)老有所為和老有所養(yǎng)的有效載體，有利于切實(shí)緩解照料“赤字”問(wèn)題。

自2013年上海推行社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)以來(lái)，北京、重慶、浙江、江蘇、安徽、河北、湖北等省市相繼引入社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)得到迅速發(fā)展，有效緩解了老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老壓力，成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重要方向。

社區(qū)養(yǎng)老面臨多重困境

●土地要素供給不足

養(yǎng)老服務(wù)的供給需要具備基本要素保障，土地是其中的關(guān)鍵。隨著老齡化加劇，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)成為新興的藍(lán)海市場(chǎng)，吸引地產(chǎn)、保險(xiǎn)、醫(yī)療等行業(yè)資本進(jìn)入，各級(jí)政府也制定了相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃，但是上述項(xiàng)目的落地卻面臨著場(chǎng)地難尋的困境。

根據(jù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，場(chǎng)地費(fèi)用占到社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)總成本的25%左右，需要30張床位才可以覆蓋經(jīng)營(yíng)成本。相較于農(nóng)村地區(qū)，城市地區(qū)用地較為緊張、價(jià)格較高，需要嚴(yán)格滿足住房城鄉(xiāng)建設(shè)、消防、民政等部門(mén)的監(jiān)管要求。尤其對(duì)于老城區(qū)而言，其往往處于城市中心地區(qū)、居住環(huán)境相對(duì)老舊。然而，老城區(qū)通常聚集著較多的老年人群體，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的需求更大。

隨著城鎮(zhèn)化水平提高，城市地區(qū)用地難的問(wèn)題將愈加成為制約社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，嵌入式的特征也伴隨著鄰避效應(yīng)的困擾。已建成的社區(qū)養(yǎng)老場(chǎng)所必然是老年群體的聚集地、醫(yī)療衛(wèi)生人員的出現(xiàn)之處，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的引入將使用、改變?cè)猩鐓^(qū)空間格局，在偏好差異化和利益訴求機(jī)制之下，容易引發(fā)不同群體在空間利用上的矛盾與沖突，產(chǎn)生鄰避效應(yīng)，激化用地難問(wèn)題。

●市場(chǎng)化運(yùn)作模式待完善

目前，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行資金主要來(lái)自政府財(cái)政資金，包括購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和項(xiàng)目補(bǔ)貼。在推動(dòng)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的同時(shí)，也造成相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金的依賴，自身市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制不完善，對(duì)于市場(chǎng)需求的感知力和應(yīng)對(duì)水平趨弱。

同時(shí)，財(cái)政資金的區(qū)域分配往往受到當(dāng)?shù)卣?cái)政狀況影響，也意味著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源配置并不完全是以老年人需求的市場(chǎng)化機(jī)制為導(dǎo)向，這也造成社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)與區(qū)域需求之間的不匹配，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和財(cái)政資金的低效使用。

市場(chǎng)機(jī)制的不健全成為當(dāng)前社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)種類單一、滿足需求層次較低的重要原因之一。以面積和床位數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼資金將導(dǎo)致數(shù)量型擴(kuò)張趨勢(shì)，而忽視提供多元化、差異化、高凈值的服務(wù)。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)較為簡(jiǎn)單化、同質(zhì)化，主要集中在生活照料、送餐和家政等方面，對(duì)于老年人需求較大的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、精神慰藉服務(wù)的投入則顯得不足。

在中國(guó)家庭對(duì)非居家養(yǎng)老模式接受度不高的背景下，該領(lǐng)域市場(chǎng)力量的不足意味著潛在顧客發(fā)現(xiàn)機(jī)制尚未建立完善，從“人找服務(wù)”到“服務(wù)找人”的轉(zhuǎn)型尚未完成，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)需求的感知力和開(kāi)發(fā)程度依然停留在較低水平。

●專業(yè)服務(wù)能力弱

根據(jù)行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，人員成本占據(jù)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)總成本的35%。然而，高占比的人力成本并未完全滿足老年人對(duì)高質(zhì)量服務(wù)的需求。

由于行業(yè)特殊性，養(yǎng)老服務(wù)人員的工作時(shí)間長(zhǎng)、勞動(dòng)強(qiáng)度高、責(zé)任大、社會(huì)認(rèn)同低、薪酬待遇不高、職業(yè)發(fā)展空間有限，這些原因?qū)е鹿ぷ鲘徫晃Σ蛔?，長(zhǎng)期面臨著人員素質(zhì)不高、年齡結(jié)構(gòu)偏大、專業(yè)培訓(xùn)不足、穩(wěn)定性差等問(wèn)題。

養(yǎng)老服務(wù)人員的隊(duì)伍建設(shè)直接影響著社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給能力，難以滿足當(dāng)代家庭對(duì)高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的需求，導(dǎo)致無(wú)法完全將潛在養(yǎng)老需求轉(zhuǎn)化為支付能力。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)還面臨著綜合管理人才短缺的挑戰(zhàn)。隨著智慧養(yǎng)老概念的普及，新時(shí)代養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品模式發(fā)生了巨大變化，要求管理人才不僅具備專業(yè)護(hù)理技能，更重要的是要熟悉運(yùn)營(yíng)管理、營(yíng)銷(xiāo)推廣、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息技術(shù)等專業(yè)知識(shí)，對(duì)他們自身素質(zhì)提出了更高的要求。

目前，很多社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理者是從醫(yī)療衛(wèi)生、家政等行業(yè)轉(zhuǎn)行跨界而來(lái)，以養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)管理人才為培養(yǎng)目標(biāo)的正規(guī)教育和技能培訓(xùn)相對(duì)較少，導(dǎo)致他們?nèi)狈?duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的深入理解，不熟悉行業(yè)法律法規(guī)、運(yùn)營(yíng)模式，制約了根據(jù)市場(chǎng)需求開(kāi)發(fā)有針對(duì)性的營(yíng)銷(xiāo)策略和風(fēng)險(xiǎn)控制的能力，不利于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升和行業(yè)良性進(jìn)步。

提升社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力

將社區(qū)養(yǎng)老作為緩解老年人照料服務(wù)不足困境的突破點(diǎn)，依托社區(qū)發(fā)展多樣化養(yǎng)老服務(wù)，建設(shè)15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈，夯實(shí)基層，推進(jìn)各項(xiàng)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源向老年人的身邊、家邊和周邊聚集。

●盤(pán)活閑置資源

以土地場(chǎng)所要素為關(guān)鍵，結(jié)合城市更新和老舊小區(qū)改造等行動(dòng)，實(shí)施供給能力提升行動(dòng)，堅(jiān)持因地制宜，依托閑置國(guó)有資產(chǎn)、企事業(yè)單位閑置用房、社區(qū)用房、公建配套等具有公共屬性的資產(chǎn)，按照養(yǎng)老建筑安全要求改造成養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，充分盤(pán)活利用存量資源、推動(dòng)房產(chǎn)再利用，合理確定場(chǎng)所空間供應(yīng)價(jià)格，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的方式提供給社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)，以規(guī)模小、靈活性高的優(yōu)勢(shì)降低管理和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)照重點(diǎn)民生項(xiàng)目，加快審批速度，完善養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃和用地監(jiān)管機(jī)制。新建居住區(qū)要強(qiáng)化建設(shè)關(guān)口把控，嚴(yán)格落實(shí)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收、同步交付，壓實(shí)部門(mén)責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)督考核，嚴(yán)防擅自更改用途，切實(shí)做好社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的要素保障，加快15分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈的建設(shè)。

●加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)

出臺(tái)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)，明確任務(wù)目標(biāo)、功能服務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理和扶持政策，及時(shí)固化改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。充分利用民政部門(mén)機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，加強(qiáng)與城市更新、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接，聯(lián)合各相關(guān)部門(mén)，細(xì)化與常住人口、服務(wù)半徑掛鉤的制度安排，編制社區(qū)嵌入式養(yǎng)老資源布局專項(xiàng)規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局、數(shù)量和類型等。

大力發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，強(qiáng)化社區(qū)的平臺(tái)和樞紐功能，加快形成結(jié)構(gòu)科學(xué)、功能完備、布局合理、兼具公平和效率的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

●加大財(cái)政資金和政策支持力度

完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支付保障機(jī)制，在財(cái)政可負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)從“保障基本”到“適度普惠”轉(zhuǎn)變，建立優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)長(zhǎng)效機(jī)制，降低老年人社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，發(fā)揮政府在養(yǎng)老服務(wù)中的基本保障作用，提高社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的便利性、公平性和可及性。

充分調(diào)動(dòng)國(guó)有資本的示范帶動(dòng)作用，建立國(guó)有資本對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給的補(bǔ)短板機(jī)制，鼓勵(lì)培育以社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)為主業(yè)的國(guó)有企業(yè)。

推動(dòng)政府與社會(huì)力量合作，探索完善公建民營(yíng)機(jī)制，引入專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。

●引入市場(chǎng)機(jī)制

堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，綜合考慮企業(yè)成本、政策支持、消費(fèi)者承受能力等因素，完善市場(chǎng)原則下的普惠價(jià)格形成機(jī)制。優(yōu)化財(cái)政資金扶持方式，以“補(bǔ)需方”為主、兼顧“獎(jiǎng)供方”。充分發(fā)揮金融手段，出臺(tái)支持普惠型社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的專項(xiàng)財(cái)稅補(bǔ)貼和多元融資政策。

大力推廣長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，持續(xù)優(yōu)化長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的待遇水平、服務(wù)項(xiàng)目、給付內(nèi)容等，促進(jìn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和社會(huì)救助等制度有序銜接。鼓勵(lì)多元主體積極參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，打破制約社會(huì)力量進(jìn)入的“玻璃門(mén)”，出臺(tái)支持社會(huì)力量進(jìn)入的支持政策體系。

積極拓展市場(chǎng)投融資渠道，探索設(shè)立社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)引導(dǎo)基金，撬動(dòng)社會(huì)資本加大投入力度。鼓勵(lì)嵌入式機(jī)構(gòu)連鎖式、品牌化、專業(yè)化、智慧化發(fā)展，發(fā)揮社會(huì)力量在專業(yè)技能、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、人才培養(yǎng)、智能化管理等方面的引領(lǐng)作用，打造品牌多元、服務(wù)多選的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給體系。

●智慧養(yǎng)老

依托互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)開(kāi)發(fā)智慧養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)，精準(zhǔn)對(duì)接養(yǎng)老服務(wù)需求，提供“點(diǎn)菜式”就近便捷養(yǎng)老服務(wù)。

基于康復(fù)輔助、健康監(jiān)測(cè)和安全監(jiān)護(hù)等場(chǎng)景，推動(dòng)老年產(chǎn)品智能化升級(jí)，研發(fā)更多價(jià)廉質(zhì)優(yōu)的可穿戴、便攜式設(shè)備，實(shí)現(xiàn)智能技術(shù)賦能社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)升級(jí)，降低無(wú)效或低效工作負(fù)荷。

●健全養(yǎng)老服務(wù)人員職業(yè)培訓(xùn)、權(quán)益保障、薪酬待遇等制度

開(kāi)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老職業(yè)技能鑒定和技能大賽，對(duì)高技能養(yǎng)老服務(wù)人員在積分落戶、納入人才目錄等方面加以優(yōu)待，通過(guò)宣傳先進(jìn)典型形成引領(lǐng)示范作用，增強(qiáng)職業(yè)認(rèn)同度，增強(qiáng)從業(yè)吸引力。

推動(dòng)產(chǎn)教融合，加強(qiáng)高校與社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之間的人才培養(yǎng)共建機(jī)制，健全相關(guān)學(xué)科設(shè)置。通過(guò)校企合作、訂單式培養(yǎng)搭建養(yǎng)老服務(wù)人才輸送鏈條，支持管理團(tuán)隊(duì)開(kāi)展建設(shè)和管理咨詢活動(dòng)，形成社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獨(dú)特的人力資源和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

作者單位為南京市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)

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