原創(chuàng) 劉明珠 上海市法學會 東方法學
國家生態(tài)文明戰(zhàn)略的持續(xù)推進，在新時代對海洋環(huán)境保護工作提出了新要求，訴訟手段成為海洋環(huán)境治理的重要方式，海洋環(huán)境公益訴訟作為有力武器參與海洋環(huán)境保護工作，并取得良好成效。但是，實踐中存在明文賦權的監(jiān)管機關消極訴訟，積極起訴的社會組織屢駁屢訴等悖論現(xiàn)象。監(jiān)管機關職權的模糊和海域管理的復雜等都會催生助長悖論現(xiàn)象的發(fā)展，以期通過明晰監(jiān)管機關的職權、探索社會組織參與海洋環(huán)境公益訴訟等方式來實現(xiàn)對海洋環(huán)境監(jiān)管公益訴訟悖論的紓解，完善海洋環(huán)境公益訴訟制度，從而促進海洋環(huán)境保護事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，助力建成海洋強國。
引言
黨的十八大以來，生態(tài)文明戰(zhàn)略在我國得到深入貫徹，海洋環(huán)境作為關乎國計民生的生態(tài)要素，海洋環(huán)境保護工作達到了前所未有的新高度。2012年黨的十八大首次提出了“美麗中國”的理念，進一步強調了生態(tài)文明建設的總體部署，明確加強環(huán)境保護是推進生態(tài)文明建設的根本措施，同時創(chuàng)造性地“保護海洋生態(tài)、發(fā)展海洋經濟、維護海洋權益”的海洋強國戰(zhàn)略。2022年生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合自然資源部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》進一步指明海洋的重要戰(zhàn)略地位，提出保護海洋生態(tài)環(huán)境是全面貫徹新發(fā)展理念，建設美麗中國和海洋強國的重要使命和任務。
作為我國保護海洋生態(tài)環(huán)境的專門性法律，現(xiàn)行海洋環(huán)境保護法于1982年通過，1999年修訂，2013年、2016年、2017年先后3次進行了修正，在新時代背景下，全國人大啟動了海洋環(huán)境保護法的修法工作，并將法律修訂草案于2022年12月27日提請十三屆全國人大常委會審議。此次修訂草案為國家陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實施提供了法律依據(jù)，在全面具體地完善海洋環(huán)境保護制度責任、加大對海洋污染損害防治力度的同時，更加強調了行使海洋環(huán)境監(jiān)管權力的機關對海洋事務的管理與訴訟權利。
海洋環(huán)境保護法第89條第2款規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)、海洋水產資源、海洋保護區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求，根據(jù)該條款，行政機關有權針對海洋環(huán)境污染損害提起訴訟，要求污染責任人承擔賠償責任。關于此類訴訟的性質，學界觀點不一。為了保持法律體系的統(tǒng)一以避免實踐中法律適用的混亂，本文從所有權基礎的角度對該條款所規(guī)定的生態(tài)環(huán)境賠償訴訟進行定性，將該條基于國家對海洋資源的所有權賦權監(jiān)管機關提起的訴訟，定性為海洋環(huán)境公益訴訟。而自海洋環(huán)境公益訴訟入法以來，其成為保護海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境的有力武器，在對污染行為制止和環(huán)境損害的修復等方面取得良好成效。通過收集整理近幾年的海洋環(huán)境公益訴訟相關案件，發(fā)現(xiàn)司法實踐中的海洋環(huán)境公益訴訟存在“有權機關訴訟意愿低迷，未賦權組織積極訴訟”的悖論現(xiàn)象。在新時代背景下，海洋環(huán)境保護工作被賦予新的要求，因此有必要進行海洋環(huán)境公益訴訟在實踐中悖論的明晰，針對悖論的紓解提出適當?shù)牟呗裕苿雍Ｑ蟓h(huán)境公益訴訟助力海洋生態(tài)文明建設、海洋強國戰(zhàn)略的實現(xiàn)。
一、案例分析及悖論的發(fā)現(xiàn)
（一）
案例實證分析
我國海事審判工作自1985年各地海事法院成立以來，經過多年的實踐，各級海事審判系統(tǒng)積累了豐富經驗，形成了一整套較為成熟的做法，我國海洋環(huán)境保護工作從海洋環(huán)境保護法的出臺實行以及多次修訂，逐步走向正軌。根據(jù)《中國海事審判（2018-2021）》公布的信息，2018年至2021年，全國海事審判三級法院受理海事海商案件89384件，結案率高達99.3%，全國海事審判工作達到新高度。筆者通過“北大法寶”數(shù)據(jù)庫、“無訟案例”數(shù)據(jù)庫和“中國裁判文書網”進行以“環(huán)境污染”“海洋生態(tài)環(huán)境”“損害賠償”“公益訴訟”等為關鍵詞的檢索，以及通過設置“船舶污染損害責任糾紛”“海上、通海水域污染損害責任糾紛”等案由規(guī)定，對裁判文書網、最高人民檢察院公報、最高人民法院指導案例等多渠道進行相關案例檢索，并對污染海洋環(huán)境的刑事犯罪案件以及民事私益糾紛案件進行剔除，共收集近20年來公開的海洋環(huán)境污染公益訴訟案例82件，案例具體分布情況如圖1。
圖1 海洋環(huán)境公益訴訟案例分布圖
從案例總體來看，海洋環(huán)境公益訴訟案例在縱向時間上存在“拐點”，該拐點時間位于2017年，民事訴訟法在該年進行修正助力實現(xiàn)了檢察機關提起海洋環(huán)境公益訴訟“從0到有”的突破?？煽嫉?017年以前的海洋環(huán)境公益訴訟僅19例，2017年至2022年僅5年內就有海洋環(huán)境公益訴訟63例，海洋環(huán)境公益訴訟案件在17年后呈爆發(fā)式增長。
最直觀的變化當屬海洋環(huán)境公益訴訟橫向訴訟主體的變化。2017年以前的海洋環(huán)境公益訴訟共有19件，僅有1例由政府部門提起，行使海洋環(huán)境監(jiān)管權力的機關承擔了93%的海洋環(huán)境公益訴訟責任，其中漁政漁業(yè)部門起訴比例達86%。2017年后檢察機關成為海洋環(huán)境公益訴訟的主力軍，作為原告參與訴訟的比例高達81%。社會公益組織也一直不斷嘗試以原告身份參與海洋環(huán)境公益訴訟，而作為海洋環(huán)境保護法賦權提起海洋環(huán)境公益訴訟的海洋環(huán)境監(jiān)管機關在2017年之后的海洋環(huán)境公益訴訟起訴率降低至6.35%。
通過對相關案例的實證分析分析，在海洋環(huán)境公益訴訟領域存在著“賦權機關消極訴訟，社會組織積極起訴”的悖論現(xiàn)象，這一現(xiàn)象阻礙海洋環(huán)境保護工作的實施，不利于新時代海洋強國的建設。
（二）
悖論的表現(xiàn)
1.海洋環(huán)境監(jiān)管機關的訴訟態(tài)度轉變
據(jù)現(xiàn)有樣本案例來看，海洋環(huán)境保護法修訂后的21世紀初是監(jiān)管機關提起海洋環(huán)境公益訴訟的高峰時期，而在2017年以后，監(jiān)管機關提起海洋環(huán)境公益訴訟的意愿低迷，對海洋環(huán)境公益訴訟的態(tài)度出現(xiàn)巨大轉變。
在21世紀初，監(jiān)管機關作為原告參與訴訟的比例占同期海洋環(huán)境公益訴訟案件的93%，漁政漁業(yè)管理部門更是海洋生態(tài)環(huán)境保護的主力軍，接近同期海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的九成。在收集整理1999-2015年海洋環(huán)境公益訴訟14例案件中，有12件由漁政漁港監(jiān)管局、水產局、海洋與漁業(yè)廳等海洋漁業(yè)資源監(jiān)管機構作為原告起訴。在1999年，廣東省漁政海監(jiān)檢查總隊對某油船有限公司提起海洋漁業(yè)資源損害賠償訴訟，此次訴訟引起了海洋漁業(yè)漁政監(jiān)管機關的關注，各監(jiān)管機關爭相對污染行為造成海洋漁業(yè)資源損失訴訟索賠。此后，天津市、山東省、廣東省等地海洋與漁政管理部門均積極訴訟，并取得良好成效。在天津市漁政漁港監(jiān)督管理處訴某航運公司、某汽船船東互保協(xié)會污染責任糾紛一案中，天津海事法院支持了漁政管理部門的索賠訴訟請求，判決被告賠償海洋漁業(yè)資源損失1465.42萬元，這一天價賠償額，更加激勵了漁政漁港管理部門對造成海洋資源損失污染行為的訴訟積極性，漁政漁業(yè)管理部門的訴訟意愿在此后達到高潮。
在2017年及以后，監(jiān)管機關提起海洋環(huán)境公益訴訟的案件僅占所收集案例的11%，其中以海警機構、漁業(yè)漁政管理部門和生態(tài)環(huán)境部門為主。對樣本案例的分析可得，在檢察機關參與的海洋環(huán)境公益訴訟案件中，檢察機關均履行了訴前公告程序，督促法律規(guī)定的有權行使海洋環(huán)境監(jiān)管權力的機關起訴，但相關機關多以內部不具訴訟能力為由拒絕提起訴訟，監(jiān)管機關參與海洋環(huán)境公益訴訟的熱情不似當年，甚至讓權推諉。此外，在監(jiān)管機關參與的案件中，調解成為雙方解決爭議的主要方式，案件多以和解、撤訴等非強制性手段結案，行政機關的訴訟態(tài)度不強硬。海洋環(huán)境監(jiān)管機關對以海洋環(huán)境公益訴訟方式參與海洋環(huán)境治理的態(tài)度發(fā)生了巨大轉變。
2.社會公益組織的積極探索和監(jiān)管機關的消極
社會公益組織對破壞環(huán)境、造成公共利益損失的公益訴訟權利的規(guī)定最早源于2012年民事訴訟法第55條的規(guī)定，后續(xù)2015年環(huán)境保護法對有訴訟權利的社會組織的條件進行了限制并且要求該組織不得通過公益訴訟來“牟取經濟利益”，同年出臺的《環(huán)境民事公益訴訟司法解釋》對社會組織提起環(huán)境公益訴訟的條件做了更細致的規(guī)定。此后，社會公益組織作為一支有力的民間力量參與環(huán)境治理，其在環(huán)境公益訴訟中的原告主體資格得到司法機構及社會大眾的普遍認可。
由于海洋環(huán)境的敏感性，立法者出于對國家政治、軍事的考慮，一直將海洋環(huán)境公益訴訟的權力集中于國家機關，社會公益組織以公益訴訟形式參與海洋環(huán)境治理的權利一直未被明文認可。在司法實踐中，社會公益組織的訴訟也一直受挫，社會公益組織提起的海洋環(huán)境公益訴訟一審裁駁率接近100%，但社會公益組織卻一直嘗試以原告身份參與海洋環(huán)境公益訴訟。在2017年，重慶某志愿服務發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護基金會就以原告身份對廣東某鎳業(yè)有限公司、某金屬科技有限公司污染海洋環(huán)境的行為提起訴訟，但廣東省茂名市中級人民法院以“原告不是海洋環(huán)境保護法第89條規(guī)定的海洋環(huán)境監(jiān)管機關，不具備起訴資格”為由裁定駁回原告訴訟請求。2018年，北京市朝陽區(qū)某環(huán)境研究所以破壞海洋生態(tài)環(huán)境為由對某漁業(yè)有限公司提出民事公益訴訟；中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會對福建省某縣某鎮(zhèn)人民政府、福建省某縣某房地產有限公司提起的海洋環(huán)境公益訴訟；中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴廣東省某市交通運輸局、航道事務中心、某水運規(guī)劃設計院有限公司海洋環(huán)境公益訴訟，此類案件均被一審人民法院以原告不具備訴訟主體資格為由裁定駁回。
此后，社會公益組織在不斷嘗試提出新的海洋環(huán)境公益訴訟的同時，不斷上訴爭取自己的訴訟權利，在部分案件中的原告資格獲得法院認可。在重慶某志愿服務發(fā)展中心、廣東省環(huán)境保護基金會與廣東某鎳業(yè)公司等的環(huán)境公益訴訟中，廣東省高級人民法院將被告污染行為的損害結果范圍擴大到陸地，進而確定社會組織的訴訟權利，將案件發(fā)回重審。無獨有偶，在中國生物多樣性與綠色發(fā)展基金會訴福建省某縣某鎮(zhèn)人民政府等環(huán)境污染責任糾紛案件中，案件經過再審審查程序后，最高人民法院將案涉工程定性為灘涂筑堤圍墾工程，將灘涂劃定為土地的一部分，而非海域的一部分，從而賦予社會公益組織的訴訟權利，撤銷福建省高院和廈門海事法院不予受理的民事裁定，裁定由廈門海事法院立案受理。可見，在司法實踐中，法院對社會公益組織參與海洋環(huán)境公益訴訟的態(tài)度有所放松，這是社會公益組織不斷嘗試、不斷努力的結果。社會公益組織在海洋環(huán)境公益訴訟中愈挫愈勇，與監(jiān)管機關被明文賦權卻消極訴訟態(tài)度是海洋環(huán)境公益訴訟中悖論現(xiàn)象的又一表現(xiàn)。
3.檢察機關在海洋環(huán)境公益訴訟中日益活躍
民事訴訟法和行政訴訟法在2017年的修改將檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的訴權正式入法，檢察機關利用環(huán)境民事公益訴訟維護環(huán)境公共利益的權利得到明文認可。2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號，簡稱《檢察公益訴訟司法解釋》），更是對檢察機關以民事公益訴訟方式參與環(huán)境治理做了更詳細的規(guī)定。此后，檢察機關更加主動地參與環(huán)境治理，對海洋環(huán)境公益訴訟態(tài)度也越來越積極。2017年的立法修改使檢察機關實現(xiàn)了參與海洋環(huán)境公益訴訟從無到有的轉變，隨后，檢察機關參與海洋環(huán)境公益訴訟的案件逐年增多，在2020年間更是達到案件高峰，占所有海洋環(huán)境公益訴訟案件76.5%，同期增長率達52%。目前，檢察機關已經躋身成為沿海省市保護海洋環(huán)境的主力軍，據(jù)所收集的沿海各省市海洋環(huán)境公益訴訟案件情況分析，海南、浙江兩個省份中檢察機關在海洋環(huán)境民事公益訴訟中的起訴比例高達100%。
同時，最高人民檢察院為了更好參與海洋環(huán)境治理也做了不少工作，2019年最高人民檢察院印發(fā)《關于開展“守護海洋”檢察公益訴訟專項監(jiān)督活動的實施方案》，全國檢察系統(tǒng)開展“守護海洋”公益訴訟專項監(jiān)督活動。檢察機關牢牢把握海洋環(huán)境污染損害案件的特點，發(fā)揮自身在海上刑事案件處理的優(yōu)勢，制定系列配套措施參與海洋環(huán)境治理。2022年最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺《關于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》，對檢察機關參與海洋環(huán)境公益訴訟的制度定位、主體資格、案件范圍和訴訟類型等做了更詳細的規(guī)定，檢察機關對海洋環(huán)境公益訴訟的態(tài)度十分積極。值得注意的是，檢察機關提起海洋環(huán)境公益訴訟的權利來源于民事訴訟法第58條的規(guī)定，即在公告的合理期間內沒有適格的監(jiān)管機關提起時，檢察機關才作為第二順位訴訟人提起訴訟，檢察機關承擔“補充起訴人”的訴訟地位與自身的積極態(tài)度形成海洋環(huán)境公益訴訟中悖論現(xiàn)象的又一表現(xiàn)。
二、產生悖論現(xiàn)象的原因
（一）
復雜的海洋環(huán)境、特殊的海域區(qū)劃影響
海洋的自然屬性和海域行政區(qū)劃等客觀因素是監(jiān)管悖論現(xiàn)象產生的重要原因。海水的自然流動性使得海洋擁有不同于陸地的廣泛流通性，導致海域自然狀況復雜，同時，涉?；顒拥亩嘣詫е潞Ｑ笪廴驹吹亩鄻?，海洋環(huán)境遭受來自陸地、船舶、海上平臺等多點污染，復雜的氣象條件加上多元的污染源使得海上環(huán)境執(zhí)法更加困難。復雜的自然狀況不僅會使海洋環(huán)境污染范圍擴大，而且會使污染證據(jù)難以固定，最終導致污染難以追蹤，損害結果難以估計。完整的海洋生態(tài)環(huán)境損害案件需要精細的案件調查、證據(jù)收集以及損害結果確定等程序，普通的海洋環(huán)境監(jiān)督管理機關無法承擔如此大體量的系統(tǒng)調查，復雜的氣象環(huán)境成為環(huán)境監(jiān)管機關積極參與環(huán)境治理的一大障礙。
盡管海洋資源開發(fā)利用活動歷史悠久，但我國歷史上從未全面、正式地進行過省際間、縣際間的海域勘界與劃線工作，省際間、縣際間的海域管轄往往依靠雙方或多方長期形成的歷史界線，海域界線的模糊不清成為阻礙監(jiān)管機關發(fā)揮職能的又一原因。我國海洋勘界工作從02年開始部署實施，廣西、河北、山東、上海、浙江、福建等地縣際間海域行政區(qū)域勘界工作全面完成，遼冀、遼魯、冀魯、津冀北線（南線）、閩粵、粵桂和粵瓊等省際間海域行政區(qū)域界線得以確定，海域勘界工作基本完成。但在一些重點海域，如山東省與江蘇省交界的前三島，浙江蒼南、福建福鼎交界，滬蘇線、滬浙線、浙閩線等省際線鄰近區(qū)域，各省市對海域寸土必爭的態(tài)度影響勘界工作的進行，海域省際界線至今仍模糊，相鄰省市間海域使用糾紛時常發(fā)生，監(jiān)管機關的工作難以開展。以山東省和江蘇省交界的海域為例，前三島的陸域所在村莊同時屬于兩個省份，但因海洋水體的流動性與不確定性，海域行政區(qū)域難以劃分，海洋漁業(yè)資源的流動性導致漁民在追逐漁業(yè)資源時跨界進行漁業(yè)生產活動，海域邊界不清造成兩省漁民和企業(yè)時常因海域使用發(fā)生糾紛，漁業(yè)管理部門對違法的漁業(yè)生產重復執(zhí)法或執(zhí)法空缺，產生海洋管理、執(zhí)法的沖突。同時海域與陸域的行政區(qū)劃標準不同，陸海管轄范圍的差異會使行政機關產生混亂，產生海域監(jiān)管權力行使的松懈情緒。
（二）
涉海環(huán)境監(jiān)管機關內部職權模糊，訴訟能力欠缺
監(jiān)管機關之間的職權重疊與執(zhí)法級別沖突，監(jiān)管機關的海洋環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力的缺失，成為監(jiān)管機關訴訟意愿低迷的重要原因。首先，生態(tài)環(huán)境部門對海洋環(huán)境保護的職權缺乏細化規(guī)定，2018年的機構改革建立了現(xiàn)行的海洋環(huán)境監(jiān)管機制。但改革方案始終是一個大綱性文件，中央和地方層面均未出臺更加細化的海洋環(huán)境監(jiān)管規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門在海洋環(huán)境保護的職權缺少規(guī)范性文件的確定，缺乏具體的指導性文件來支撐對陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略下海洋事務的管理。雖然按照海洋環(huán)境保護法的規(guī)定，目前由生態(tài)環(huán)境部門承繼原國家海洋局的職責開展海洋環(huán)境保護工作，對海洋生態(tài)環(huán)境損害案件提起訴訟，但生態(tài)環(huán)境部門的訴訟主體資格尚無明確的法律規(guī)定。缺乏明確的訴權依據(jù)以及清晰的權責清單，權利邊界的模糊消減了行政機關針對海洋環(huán)境污染案件的訴訟積極性。
其次，生態(tài)環(huán)境部門面臨著專業(yè)海洋環(huán)境執(zhí)法困難以及訴訟能力欠缺的窘況。生態(tài)環(huán)境部門作為新組建的部門，雖然整合了原國家海洋局保護海洋環(huán)境的職責，但并未完全承繼原來的海洋行政執(zhí)法隊伍與設備，機構人員普遍短缺，且原定的生態(tài)環(huán)境人員體系已經不能滿足陸海統(tǒng)籌背景下，海洋和陸地綜合管理與執(zhí)法的需要。機構執(zhí)法設備短缺，部分地方基層生態(tài)環(huán)境部門甚至面臨著缺乏執(zhí)法船只的窘境?；鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門隊伍參差，人員混雜，部分執(zhí)法人員缺乏專業(yè)的海洋環(huán)境保護知識，難以應對復雜的海洋污染事故的調查處理，缺乏專業(yè)知識，無法提供支撐訴訟的現(xiàn)場一手資料。同時，雖然海洋環(huán)境監(jiān)管部門的工作人員在海洋環(huán)境監(jiān)測、海洋事務管理等方面有較強的能力，但機關內部并未設獨立的科室和人員專門訴訟，機關的工作人員難以完成訴訟這一專業(yè)性要求極強的工作。海洋環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的艱苦條件和的訴訟能力的缺失都消減了行政機關的訴訟積極性。
最后，雖按海洋環(huán)境保護法的規(guī)定，目前由生態(tài)環(huán)境部門承繼原國家海洋局的職責開展海洋環(huán)境保護工作，對海洋生態(tài)環(huán)境損害案件提起訴訟，但生態(tài)環(huán)境部門的訴訟主體資格尚無明確的法律規(guī)定。缺乏明確的訴權依據(jù)使得監(jiān)管機關缺乏主動提起海洋環(huán)境公益訴訟的自發(fā)性，在面對檢察機關督促起訴的公告時消極回應。
（三）
海洋環(huán)境公益訴訟參與主體的不同態(tài)度的催化
監(jiān)管機關是明文賦權參與海洋環(huán)境公益訴訟的主體，其訴訟意愿低迷，相反，作為補充起訴人的檢察機關和“屢訴屢敗”的社會公益組織，卻以高漲的熱情參與海洋環(huán)境公益訴訟，這不同參與主體之間截然不同的態(tài)度，催化了海洋環(huán)境公益訴訟的悖論現(xiàn)象。
自檢察公益訴訟制度正式入法以來，全國檢察機關提起的公益訴訟案件約占人民法院當年審結的各類公益訴訟案件的九成，檢察機關以環(huán)境民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟及行政公益訴訟的多元形式參與海洋環(huán)境治理。檢察機關在參與海上刑事犯罪引發(fā)的海洋環(huán)境污染損害案件中更具優(yōu)勢，同時以其特殊地位，更能調動各方力量。作為專業(yè)的司法機關，檢察系統(tǒng)中的工作人員均有深厚的法律知識素養(yǎng)，更加具備訴訟能力，檢察系統(tǒng)的訴訟意愿也比較強烈?？紤]到檢察機關在海洋環(huán)境公益訴訟中的高度適配性以及積極的訴訟態(tài)度，行政機關更易產生推諉、逃脫訴訟責任的想法，消極訴訟。
此外，一直未被明確賦予訴訟權利的社會公益組織，樂此不疲地對破壞海洋生態(tài)環(huán)境的案件提起訴訟，試圖參與到海洋環(huán)境公益訴訟，這一“編外人員”的訴訟積極態(tài)度加劇了悖論現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，社會組織參與的環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量逐年增加，社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟的狀況不在少數(shù)，且仍積極上訴爭取權利。近年來，法院對于社會組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的原告資格審查有所放松，法院通過其他方式肯定了社會組織在部分海洋環(huán)境公益訴訟中的權利，社會組織海洋環(huán)境公益訴訟案件的意愿空前高漲。社會組織的應訴積極性助長海洋環(huán)境監(jiān)管機關的懈怠情緒，加劇了海洋環(huán)境公益訴訟監(jiān)管中的悖論現(xiàn)象。
三、紓解監(jiān)管悖論，推進新時代海洋強國建設
（一）
明確海洋環(huán)境監(jiān)管機關職責劃分，掃清訴訟障礙
為了激勵海洋環(huán)境監(jiān)管機關在新時代陸海統(tǒng)籌背景下發(fā)揮“主管者”的作用，在海洋環(huán)境保護法新修訂背景下，從頂層設計上完善海洋環(huán)境公益訴訟制度，制定海洋環(huán)境公益訴訟指南，為海洋環(huán)境監(jiān)管機關的訴訟提供法律法規(guī)依據(jù)。
同時，對各監(jiān)管機關的職權進行細化規(guī)定，為其行使訴訟權利指明方向，由國務院下屬的海洋環(huán)境主管部門主持，進行監(jiān)管機關間的圓桌會談，充分聽取各方意見，進行機構權責劃分。以行業(yè)專門管理為大原則，對機構間易混淆的事項進行職責劃分，出臺清晰的機構職權清單。海警機構嚴格按照海警法規(guī)定的權責行事，在打擊海上違法犯罪、維護海上治安、海上緝私等方面享有優(yōu)先地位，與漁業(yè)、海事等部門的權責作出區(qū)分。在中央層面對海洋環(huán)境監(jiān)管的部門分工提供指南，對權利行使的機關和相應的級別進行詳細規(guī)定，對地方各級機關進行職責分工細化提供指導。
此外，在各個行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的機構內部，征集重視一線執(zhí)法人員的意見，弄清海洋環(huán)境執(zhí)法領域的困點、難點，多層級參與討論，制定詳細的內部業(yè)務指南，明確同一系統(tǒng)下不同層級機構的職權分工。在海洋環(huán)境能夠得到及時、高效保護的大前提下，賦予行政機關一定的執(zhí)法自由度，由涉海環(huán)境監(jiān)督管理機關自由選擇執(zhí)法方式和執(zhí)法力度。詳細的職能分工和執(zhí)法指南使得行政機關在對海洋環(huán)境監(jiān)管中有法可依，適當?shù)膱?zhí)法自由更能使行政機關感受到在海洋環(huán)境治理中“主管人”的自豪，提高監(jiān)管機關在海洋環(huán)境治理中的參與感與幸福感，激勵其積極參與海洋環(huán)境公益訴訟。
（二）
發(fā)揮海洋委員會統(tǒng)籌協(xié)調海洋事務的職能，推進陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略
2013年國務院機構改革，在成立國家海洋局整合國家海洋行政執(zhí)法力量的同時，成立高層級議事協(xié)調機構——國家海洋委員會，由其負責研究制定國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調海洋重大事項，改革方案指明國家海洋局承擔對該委員會具體工作的指導。后來，國家海洋局被取消，國家海洋委員會缺失直接監(jiān)管機關，其也未能發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調海洋事務的原定功能。通過對國務院機構改革方案的仔細研讀可以發(fā)現(xiàn)，國家海洋委員會并未在改革方案中被明令撤銷，其仍位列于我國的行政機構之中，但如今無法找到該機構任何實質性信息，國家海洋委員會面臨著法理上“存在”與事實上“虛化”的困境。
因此，出于經濟性的考慮，可以充分調動現(xiàn)有資源，重新啟動國家海洋委員會，發(fā)揮其高層次議事機構的職能，由其承擔海洋環(huán)境公益訴訟的落實推進工作，對海洋環(huán)境公益訴訟的起訴要件、應訴程序以及審判結果的后續(xù)執(zhí)行等進行詳細規(guī)定，推進海洋環(huán)境公益訴訟的健康發(fā)展。同時豐富海洋委員會的人員設置，吸收海洋環(huán)境保護領域的科學家、學者以及法律從業(yè)人員參與海洋環(huán)境治理，組織對國內涉海管理人員進行業(yè)務培訓和法律技能提升，提高監(jiān)管機關的訴訟能力。國家海洋委員會可在中央生態(tài)環(huán)境廳的指導下，對涉海的整體工作進行規(guī)劃、指導、決策和裁定，制定相關的條例、指南等文件，幫助監(jiān)管機關明確訴訟權利和地位。由海洋委員會承擔強化涉海管理部門協(xié)作的工作，推進海洋公益訴訟跨部門、跨區(qū)域、流域進行，建立區(qū)域聯(lián)動治海的新機制，推動陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略在海洋環(huán)境保護領域的實施。對國內各沿海省市海洋環(huán)境公益訴訟的落實情況進行監(jiān)督評價，根據(jù)海洋環(huán)境保護實際情況及時調整相關政策，并推進海洋環(huán)境公益訴訟與國際接軌，加快我國海洋環(huán)境保護國際化進程。
（三）
優(yōu)化海洋環(huán)境公益訴訟過程，重視訴后修復工作
首先，給海洋環(huán)境監(jiān)管機關提起海洋環(huán)境公益訴訟的政策支持，在總體生態(tài)環(huán)境補償條例難產的情況下，出于海洋環(huán)境治理的特殊性和急迫性考慮，率先完成對海洋生態(tài)環(huán)境補償制度的探索，由中央海洋生態(tài)管理機關制定相關的海洋生態(tài)補償細則。通過官方文件的出臺將海洋生態(tài)環(huán)境的修復等公益訴訟的訴后工作，提高至起訴、應訴等訴訟程序同一高度，從政策文件上提高對海域環(huán)境的完善修復，并將對訴后海洋生態(tài)環(huán)境修復工作的監(jiān)督權利賦予海洋環(huán)境監(jiān)管機關，激發(fā)其訴訟積極性。
其次，利用新興技術優(yōu)化監(jiān)管機關參與訴訟的程序，簡化訴后修復工作的流程。海洋環(huán)境監(jiān)管機關可以借助目前建成的空基-天基-地基-?；亩嘣Ⅲw實時海洋觀測體系，獲得對海洋水質、海洋氣象、海洋生物等生態(tài)要素多維度的實時數(shù)據(jù)狀況，利用GPS技術高精度追蹤，快速實現(xiàn)對污染源的定位與處理。利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術結合海洋氣象、水質等多因素建立海洋環(huán)境生態(tài)環(huán)境修復智能模型，并根據(jù)海域實際受損情況，制定個案海洋修復具體方案，實現(xiàn)海洋環(huán)境修復的精確性。同時，將大數(shù)據(jù)及其技術工具、人機交互、VR等技術應用于環(huán)境監(jiān)測，形成動態(tài)、可視化的海洋環(huán)境監(jiān)控圖，一方面簡化行政機關監(jiān)管程序，實現(xiàn)對修復方案實施的實時監(jiān)測，另一方面能夠對修復方案完成后的海洋環(huán)境狀況進行合理預測，并根據(jù)海洋環(huán)境實時數(shù)據(jù)進行方案的修正和補足。
最后，明確行政機關的主體地位，由其承擔訴后修復工作的主要落實任務，促進海洋環(huán)境治理的行政執(zhí)法和司法執(zhí)行的銜接。加大對海洋環(huán)境治理修復工作的財政支持，設立海洋生態(tài)保護補償專項資金，用于海洋生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)修復；從各海洋環(huán)境生態(tài)損害賠償案件的資金中劃撥部分，設立海洋生態(tài)環(huán)境保護基金，將資金直接或間接地用于對海洋公共利益損失的補償；由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的專業(yè)機關制定資金使用細則，負責基金的審核、批準和監(jiān)督使用，并由其統(tǒng)籌負責海域生態(tài)環(huán)境修復工作，并實時監(jiān)督生態(tài)修復補償方案的執(zhí)行情況，賦予行政機關在海洋環(huán)境治理中更多的職權，實現(xiàn)對監(jiān)管機關的訴訟激勵，從而紓解監(jiān)管悖論。
（四）
探索社會公益組織參與新模式，促進海洋環(huán)境多方共治
社會組織在環(huán)境公益訴訟中的原告資格確立已久，在其參與下，環(huán)境公益訴訟事業(yè)得到極大發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計，在2018年國內便有39家國內海洋環(huán)保社會組織，95家國內涉海環(huán)保社會組織。海洋環(huán)境保護相關的社會組織基數(shù)龐大，社會公益組織參與訴訟的意愿強烈，但社會組織提起海洋環(huán)境公益訴訟卻屢屢受挫。隨著最新海洋環(huán)境保護法修訂草案的出臺，社會組織在海洋環(huán)境公益訴訟的權利卻再一次被模糊，立法者將海洋環(huán)境公益訴訟的起訴權利限于行政和司法機關，在保護國家海洋主權的同時也極可能造成權力尋租，不利于海洋環(huán)境全民共治。因此，在既定法律規(guī)定下，由最高法和最高檢出臺相關司法解釋對此條款作擴大解釋，設置社會公益組織參與訴訟的特別程序，例如對社會公益組織參與訴訟增設前置程序，將社會組織和檢察機關同列為第二順位起訴人。
探索社會公益組織參與海洋環(huán)境公益訴訟的新模式，建議在重點海洋保護區(qū)、海河流域開展社會組織以原告身份參與海洋環(huán)境公益訴訟的試點工作，賦予區(qū)域內有杰出成果的社會公益組織針對海洋環(huán)境損害提起訴訟的權利，積累相關經驗。同時，嚴格限制參與海洋環(huán)境公益訴訟的社會組織名單，由自我舉薦、民眾推舉、司法行政機關推薦等方式初定組織名單，選取具有代表性、組織體系龐大、資源富裕、成果突出的區(qū)域性或全國性海洋環(huán)境保護公益組織，制定海洋環(huán)境公益訴訟白名單。并由全國高層級的海洋環(huán)境監(jiān)督管理機關，如國家海洋委員會制定審查標準并定期對白名單內組織進行資格審核，及時對白名單上列組織進行更新淘汰。上級海洋環(huán)境監(jiān)管機關對轄區(qū)內的社會公益組織參與海洋環(huán)境公益訴訟案件進行定期回訪，廣泛聽取社會公益組織、人民法院、行政機關以及社會大眾的意見，為后續(xù)社會組織參與海洋環(huán)境治理提供參考經驗。
結語
海洋作為我國重要的生態(tài)要素，不僅承載著重大的戰(zhàn)略地位，還蘊藏著豐富的自然資源和生態(tài)文明價值。隨著生態(tài)文明建設進入新時代，海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境保護工作也被賦予新的內涵。公益訴訟作為環(huán)境保護領域中的一個重要手段，一直得到廣泛適用并取得良好成效，不同于一般的環(huán)境公益訴訟，海洋環(huán)境公益訴訟在我國有更高的限制要求。在司法實踐中，不同的訴訟參與主體面對訴訟的態(tài)度也有所不同，海域條件的復雜、各海洋環(huán)境監(jiān)督管理機關的職權模糊以及訴訟主體的不同考慮都導致并催化了在海洋環(huán)境公益訴訟中出現(xiàn)被明文賦權的監(jiān)管機關在近年訴訟意愿低迷，起訴一直被法院裁定駁回的社會公益組織卻愈挫愈勇，積極上訴等現(xiàn)象的發(fā)生，海洋環(huán)境監(jiān)管領域呈現(xiàn)悖論現(xiàn)象。為了紓解這種悖論現(xiàn)象，建議通過重新啟動國家海洋委員會作為高層級海洋事務管理機關，負責海洋環(huán)境保護工作的執(zhí)行監(jiān)督，對各監(jiān)管機關之間的職權進行清晰明確，以及積極探索多主體共同參與訴訟，來促進公益訴訟制度良性發(fā)展，營造多方共同治海的局面，利用海洋環(huán)境公益訴訟這一有力工具實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌戰(zhàn)略下環(huán)境資源的協(xié)同治理，貫徹落實生態(tài)文明戰(zhàn)略的推進。
原標題：《劉明珠｜新時代海洋環(huán)境公益訴訟監(jiān)管悖論及紓解策略》
