環(huán)境公益訴訟“低受案率”的困境及破解
為了加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)和審判的專業(yè)化,專門化的環(huán)境保護(hù)類的法庭應(yīng)運(yùn)而生,上至最高人民法院環(huán)境資源審判庭,下至基層法院的環(huán)保合議庭,短短數(shù)年間,全國(guó)已建立環(huán)保法庭300余個(gè)。在法律方面,2013年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民訴法》)第五十五條,2015年1月1日生效的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》)第五十八條,2015年1月7日起施行的最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)都在不同方面,不同程度對(duì)環(huán)境公益訴訟做出了相應(yīng)規(guī)定,看作是對(duì)環(huán)境公益訴訟的“松綁”、“減壓”。在這看似“天時(shí)、地利、人和”的條件下催生的環(huán)境公益訴訟案件現(xiàn)狀如何?本文擬從環(huán)境公益訴訟全國(guó)受案情況出發(fā),深入分析環(huán)境公益訴訟面臨的主要問題,提出合理建議,使環(huán)境公益訴訟“從夢(mèng)想照進(jìn)現(xiàn)實(shí)”。
一、環(huán)境公益訴訟受案情況
我國(guó)現(xiàn)階段的環(huán)保法庭建設(shè)始于貴州。2007年,在貴陽市“兩湖一庫”受到嚴(yán)重污染。 2007年11月20日貴陽中院成立環(huán)境保護(hù)審判庭,清鎮(zhèn)市人民法院成立環(huán)保法庭。為了保障環(huán)保法庭的案件數(shù)量,清鎮(zhèn)市人民法院采取“跨區(qū)域集中管轄”的方式,將貴陽十個(gè)區(qū)縣涉及環(huán)境資源保護(hù)類案件的一審都集中由清鎮(zhèn)環(huán)保法庭管轄。2014年,貴州高院再次擴(kuò)管轄范圍,指定安順和貴安新區(qū)的環(huán)境資源保護(hù)類案件的一審也由清鎮(zhèn)法院環(huán)保法庭管轄。2015年,清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭共受理9件環(huán)境公益訴訟案件。
2007年太湖藍(lán)藻污染事件爆發(fā),2008年5月6日江蘇省無錫市中級(jí)人民法院成立環(huán)境保護(hù)審判庭。在無錫市環(huán)保法庭成立后的一年多時(shí)間里一直沒有環(huán)境公益訴訟案件,直到2009年6月年月,錫山區(qū)檢察院對(duì)兩名盜伐林木者提起民事公益訴訟,才實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益案件零的突破。無錫市環(huán)保法庭成立5年,審理的各類涉環(huán)境案件共860件,平均每年不到200件,而真正的環(huán)境公益訴訟案件更是鳳毛麟角。
2008年,云南九大高原湖泊之一的陽宗海遭到砷污染。2008年12月11日,云南省成立昆明和玉溪中院環(huán)保法庭。作為曾審理了“2011年度全國(guó)法院十大典型案例”和被確定為“最高人民法院環(huán)境資源司法實(shí)踐基地”的昆明中院環(huán)境資源審判庭,在2012年以前審理了6件環(huán)境民事公益訴訟案件之后,在2013年至2016年6月的三年多時(shí)間里,沒有再受理一起環(huán)境公益訴訟案件,陷入無案可審的尷尬局面。
以上各地各級(jí)環(huán)保法庭的受案情況,只是我國(guó)環(huán)保公益訴訟的一個(gè)縮影。在低受案率的影響下,更深層次的我們應(yīng)該看到,部分環(huán)保法庭為了環(huán)境公益訴訟的零的突破而積極奔走,通過與地方政府、環(huán)保行政部門、檢察院得聯(lián)合推動(dòng),如云南首例由昆明市環(huán)保局作為原告起訴轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬場(chǎng)的環(huán)境民事公益訴訟案件,被媒體戲稱為“掄起大棒打蚊子”。在民訴法新增的公益訴訟條款后,在“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”出臺(tái)一年多時(shí)間里,環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量并無飛躍式增長(zhǎng)。最高人民法院出臺(tái)的《解釋》對(duì)困惑環(huán)境民事公益訴訟的許多問題做出司法解釋,對(duì)環(huán)境民事公益訴訟非常具有指導(dǎo)性和操作性,但是面對(duì)新型和復(fù)雜案件的處理還是有些力不從心,筆者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境公益訴訟還存在以下問題:
二、環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中面臨的問題
根據(jù)我國(guó)的法律規(guī)定,環(huán)境保護(hù)的懲罰性通過行政和訴訟兩種機(jī)制來解決。而在訴訟機(jī)制中,環(huán)境訴訟根據(jù)法律部門所調(diào)整的對(duì)象和調(diào)整的方法的不同,相應(yīng)的分為環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政訴訟。而文中所提的環(huán)境公益訴訟一般劃分為環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟。
?。ㄒ唬┟袷鹿嬖V訟中“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范圍仍不明確。
《民訴法》通過第五十五條正式在我國(guó)確立了公益訴訟制度,但條款的規(guī)定十分寬泛,表述籠統(tǒng),實(shí)踐中操作困難?!董h(huán)保法》第五十八條具有環(huán)境公益訴訟起訴資格的“社會(huì)組織”列出條件,但對(duì)《民訴法》第五十五條中存在爭(zhēng)議的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的具體范圍未作進(jìn)一步的明確?!督忉尅非八臈l將“社會(huì)組織”的條件做了細(xì)化的解釋,而第一條仍然引用“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”的表述,未對(duì)該問題作出明確、細(xì)化的解釋?!胺梢?guī)定的機(jī)關(guān)”是否包含了負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能的行政機(jī)關(guān),法律和相關(guān)司法解釋都沒有給出確切的答案,環(huán)保部門能否作為原告提起公益訴訟仍存在爭(zhēng)論。最高檢發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》為了更好地維護(hù)社會(huì)公共利益,明確檢察機(jī)關(guān)可以“公益訴訟人”的身份提起訴訟,但檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告主體的合法性始終有爭(zhēng)議,缺乏法律、法規(guī)、司法解釋的明確授權(quán)規(guī)定,有師出無名之嫌。
?。ǘ┉h(huán)境公益訴訟“門檻高”。
首先,起訴資格“門檻高”。《民訴法》、《環(huán)保法》看似對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的主體資格做了 “松綁”、“減壓”,但實(shí)質(zhì)還是給 “社會(huì)組織”設(shè)立了登記、連續(xù)活動(dòng)時(shí)間、無違法記錄的三項(xiàng)條件?!督忉尅返诙廖鍡l對(duì)上述三個(gè)條件做了司法解釋,但未對(duì)上述限制條件做實(shí)質(zhì)性的改變。據(jù)統(tǒng)計(jì),符合法律和相關(guān)解釋規(guī)定的起訴資格的社會(huì)組織,在國(guó)務(wù)院民政部門登記的有36家,在省級(jí)民政部門登記的有300多家,在設(shè)區(qū)的市級(jí)民政部門登記的有700多家。與我國(guó)環(huán)境污染嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)狀況形成巨大反差的是——僅有9家社會(huì)組織作為原告提起訴訟。
其次,起訴能力“門檻高”。我國(guó)大多數(shù)的民間環(huán)保組織缺乏資金,缺乏經(jīng)驗(yàn),缺乏相關(guān)的法務(wù)人才,無力負(fù)擔(dān)外聘律師高額費(fèi)用,無力應(yīng)對(duì)復(fù)雜、冗長(zhǎng)的訴訟。縱觀我國(guó)這幾年的公益訴訟,主要是由中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等國(guó)內(nèi)幾家較大型的環(huán)保組織提起的,而余下的大多社會(huì)組織對(duì)于環(huán)境公益訴訟也是“有心無力”。
?。ㄈ┉h(huán)境公益訴訟具體規(guī)則不完善。
迄今為止,最高人民法院頒布了約3400條司法解釋,當(dāng)中與環(huán)境案件審判有關(guān)的司法解釋僅有18條。這18條司法解釋主要針對(duì)的是環(huán)境刑事案件,有關(guān)環(huán)境民事、行政案件的數(shù)量少之又少。
1.環(huán)境民事公益訴訟制度規(guī)則不完善?!督忉尅烦雠_(tái)后,對(duì)實(shí)踐中呼聲很高的訴訟管轄、訴訟請(qǐng)求范圍、訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)、被告反訴、調(diào)解、撤訴等作出司法解釋予以解答,但是對(duì)于具有爭(zhēng)議和困惑的起訴資格認(rèn)定、起訴的主體順位、舉證責(zé)任分配、證明規(guī)則、裁判的效力范圍等還未予以解答。該解釋第二十四條規(guī)定:“其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔(dān)的調(diào)查取證、專家咨詢、檢驗(yàn)、鑒定等必要費(fèi)用,可以酌情從生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)中支付?!倍鴮?shí)踐中對(duì)上述費(fèi)用、款項(xiàng)的管理和運(yùn)作還不成熟,很多地方并未建立相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)資金管理平臺(tái)和健全的審批程序,使得該條解釋在實(shí)踐中缺乏可操作性。
2. 環(huán)境行政公益訴訟制度缺失。相比環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則的從無到有,從粗到細(xì)的過程,作為環(huán)境公益訴訟中重要一環(huán)的環(huán)境行政訴訟的相關(guān)法律、規(guī)則和解釋卻面臨“鴨蛋”的尷尬。在民事訴訟領(lǐng)域提出公益訴訟的概念后,行政領(lǐng)域的現(xiàn)行法律和司法解釋對(duì)環(huán)境行政公益訴訟都沒有規(guī)定,至2014年11月4日修正、2015年5月1日生效的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》對(duì)此卻依然沒有提及。已有的《民訴法》、《環(huán)保法》條文尚未明確,即負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)、不作為的行為造成的“污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為”是否屬于環(huán)境行政公益訴訟中可訴的被告。檢察院通過《公益訴訟試點(diǎn)方案》的規(guī)定行使監(jiān)督權(quán),以“公益訴訟人”的身份對(duì)違法行使職權(quán)或不作為的環(huán)境保護(hù)職能機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟,但在訴訟實(shí)踐操作中缺乏相關(guān)法律和行政訴訟法的規(guī)定。
?。ㄋ模╄b定難、鑒定貴成“攔路虎”。
1.關(guān)于鑒定難。環(huán)境污染等問題具有其特殊性,這意味著環(huán)保污染、評(píng)估等鑒定有較強(qiáng)的技術(shù)性,需要多種測(cè)試手段和對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的科學(xué)分析。為配合環(huán)境司法和執(zhí)法,環(huán)保部于2014年10月24日發(fā)布了《環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦方法(第II版)》,該文件對(duì)進(jìn)一步開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作和環(huán)境訴訟提供了技術(shù)支持,但該文件僅僅解決了鑒定方法問題,對(duì)于鑒定主體方面的問題還是沒有解決。根據(jù)《解釋》的規(guī)定,“……可以委托……由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門推薦的機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告或者監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)?!杯h(huán)保部于2014年初推薦12家環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu),但數(shù)量明顯偏少,且地域分布不平衡。法院在進(jìn)行委托鑒定時(shí)面臨的困難尚未根本解決。
2.關(guān)于鑒定貴。如在泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)起訴六家排污企業(yè)要求賠償1.6479億元的環(huán)境公益訴訟案中,經(jīng)法院、檢察、環(huán)保等部門溝通協(xié)商,創(chuàng)新引入“污染修復(fù)虛擬成本”的概念,原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)在訴訟中還是支付鑒定評(píng)估費(fèi)用10萬元。 2011年9月20日,環(huán)保組織自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)起訴云南曲靖鉻渣污染的被告,要求賠償環(huán)境損失1000萬。該案鑒定環(huán)境鑒定費(fèi)、損害評(píng)估費(fèi)預(yù)計(jì)需要幾十萬, 原告在籌集第一期十多萬元鑒定評(píng)估費(fèi)用之后,后續(xù)鑒定費(fèi)用的籌集陷入困境,該案最后以與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議而結(jié)案。以上環(huán)境公益訴訟案件中可以看出,一般的社會(huì)環(huán)保組織對(duì)高昂的鑒定費(fèi)用只能望而卻步。
對(duì)于鑒定費(fèi)用的支付,《解釋》第二十二條規(guī)定、第二十四條規(guī)定可以看出,《解釋》對(duì)原告的訴訟成本負(fù)擔(dān)作了支持性的規(guī)定。和環(huán)境公益訴訟中訴訟費(fèi)的“減、免、緩”不同的是,法院對(duì)于訴訟費(fèi)的收取有健全的規(guī)定和審批流程,對(duì)環(huán)境公益訴訟的訴訟費(fèi)的條文很快就能落實(shí),作為新生的環(huán)境公益訴訟,實(shí)踐中對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、服務(wù)功能損失等款項(xiàng)的管理、運(yùn)作尚不成熟,很多地方并未建立相應(yīng)的資金操作管理平臺(tái)和健全的審批程序,使得該條解釋的在司法實(shí)踐中缺乏操作性。
?。ㄎ澹┧痉w制受行政體制制約。
在現(xiàn)行的以行政區(qū)域劃分司法管轄的體制下,各級(jí)地方政府掌握各級(jí)法院的人、財(cái)、物,司法審判工作難以擺脫地方的影響。在環(huán)境行政公益訴訟中的被告往往是負(fù)有環(huán)境保護(hù)職能的行政機(jī)關(guān),在案件過程中,地方政府出于對(duì)政績(jī)的考慮,往往難以袖手旁觀。而環(huán)境民事公益訴訟中的被告往往是地方的龍頭企業(yè),有的甚至掌握地方的電力、供水、供氣等關(guān)乎民生的行業(yè)命脈,受到當(dāng)?shù)卣奶蛔o(hù),給案件的辦理施加壓力。如S縣法院辦理的一起環(huán)境污染案件,被告企業(yè)是一家地方天然氣供氣公司,負(fù)責(zé)全縣范圍內(nèi)的天然氣供應(yīng),在被起訴為被告后,態(tài)度惡劣,拒不配合法院的調(diào)查,減低全縣天然氣供氣氣壓,嚴(yán)重影響全縣范圍內(nèi)居民的生活,當(dāng)?shù)卣步o受案法院施加壓力,使法院的案件辦理困難重重。這僅僅是法院辦理環(huán)境公益訴訟所面臨困難的一個(gè)縮影。
三、環(huán)境公益訴訟實(shí)施中面臨的問題的解決
?。ㄒ唬┱_認(rèn)識(shí),轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。
黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)五位一體總體布局,十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系,用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要遏制日益惡化的環(huán)境污染,既需要民事公益訴訟的保障,更需要行政公益訴訟的及時(shí)介入。環(huán)保公益訴訟制度,通過全社會(huì)的監(jiān)督,檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督形成強(qiáng)有力的倒逼機(jī)制,督促個(gè)人、組織或者企業(yè)嚴(yán)格依法履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù),促使行政執(zhí)法部門的積極履職。通過把公眾引入法律規(guī)定的有序機(jī)制參與環(huán)境公益訴訟,這既不會(huì)造成濫訴,也不會(huì)影響行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的正常工作秩序,避免公眾事件發(fā)生,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
?。ǘ┙∪h(huán)境公益訴訟法律及其配套制度。
環(huán)境公益訴訟和一般的民事訴訟和行政訴訟相比,具有公益性、社會(huì)影響性、技術(shù)性的特殊屬性,需要制定符合其要求的相關(guān)訴訟制度來保證環(huán)境公益訴訟健康、有序的發(fā)展。對(duì)于環(huán)境公益民事訴訟,進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)法律或者司法解釋明確起訴資格認(rèn)定、起訴的主體順位、舉證責(zé)任分配、證明規(guī)則、裁判的效力范圍等問題;對(duì)于環(huán)境公益行政訴訟,出臺(tái)相關(guān)的法律或者司法解釋將環(huán)境公益訴訟引入行政訴訟體系,制定詳細(xì)的訴訟程序和實(shí)體法來規(guī)范環(huán)境行政公益訴訟,做到有法可依。
為解決鑒定難,在實(shí)踐中可多采用專家意見代替鑒定、評(píng)估等方案,不僅可以增強(qiáng)判決的所依據(jù)的報(bào)告的可靠性,還能大大減少原告高昂的司法鑒定成本;環(huán)保部門配合環(huán)境公益訴訟,在兼顧地區(qū)平衡的情況下在大氣、水、土壤、海洋等各個(gè)領(lǐng)域推薦更多有較高專業(yè)水準(zhǔn)和公信力良好的機(jī)構(gòu)作為出具檢驗(yàn)報(bào)告、檢測(cè)報(bào)告、評(píng)估報(bào)告或者監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的機(jī)構(gòu),整合資源成立專門的第三方鑒定機(jī)構(gòu),破除影響公益訴訟的技術(shù)障礙。
為解決鑒定貴,可由政府每年劃撥專項(xiàng)資金援助環(huán)境公益訴訟,用于地方環(huán)境公益訴訟的起步資金,專門用于支付訴訟費(fèi)和鑒定費(fèi);逐步建立各級(jí)、各地環(huán)境資金管理、運(yùn)作平臺(tái),規(guī)范和監(jiān)督管理政府環(huán)境專項(xiàng)資金和環(huán)境公益訴訟的賠償款的使用,支持相關(guān)社會(huì)組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟。
為解決保組織訴訟能力不足,加強(qiáng)宣傳,引導(dǎo)全社會(huì)對(duì)環(huán)境問題關(guān)注,暢通公眾對(duì)環(huán)境公益的援助渠道;加強(qiáng)法律知識(shí)培訓(xùn),鼓勵(lì)法律援助組織對(duì)環(huán)保社會(huì)組織進(jìn)行法律實(shí)務(wù)培訓(xùn)和訴訟能力培訓(xùn),必要時(shí)可由環(huán)保社會(huì)組織司法部門申請(qǐng)指派律師對(duì)訴訟案件進(jìn)行法律援助。
?。ㄈ┟鞔_并逐漸拓寬環(huán)境公益訴訟中的原告資格。
《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織” 起訴的權(quán)利,《環(huán)保法》賦予“符合條件的社會(huì)組織”原告資格,但未明確其是否能提起環(huán)境行政公益訴訟?!督忉尅穼⒁陨蟽刹糠傻脑嬷黧w資格做了進(jìn)一步的解釋,但并無實(shí)質(zhì)性的拓展。為了在實(shí)踐操作層面解決問題,《民訴法》或者司法解釋中明確“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”首先為法律規(guī)定負(fù)有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān);再次是負(fù)有監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān),在通過訴前程序督促負(fù)有環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者“有關(guān)組織”向法院起訴訟,以上機(jī)關(guān)、組織怠于起訴的,可由檢察院以“公益訴訟人”的身份直接提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟的目的就是要通過全社會(huì)的關(guān)注和參與來解決環(huán)境問題,通過公民的參與環(huán)境公益訴訟的形式來維護(hù)公共利益,將極大的提升社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度,減少政府的行政管理成本,將環(huán)境的矛盾引入有序的訴訟中,也將為社會(huì)中不特定多數(shù)的不滿與情緒找到宣泄的出口,而不是通過群體事件、暴力對(duì)抗等方式發(fā)泄,減少政府維穩(wěn)的投入,保障社會(huì)穩(wěn)定。
《行政訴訟法》或者司法解釋應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境行政公益訴訟的原告資格為檢察機(jī)關(guān)、相關(guān)的組織和個(gè)人。1.當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的行政違法行為或不作為行為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí),允許無直接利害關(guān)系的相關(guān)組織和個(gè)人提起環(huán)境行政公益訴訟,要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為;2.負(fù)有監(jiān)督環(huán)境保護(hù)法定職能行政部門的行政行為的檢察機(jī)關(guān),對(duì)其行政違法行為或不作為行為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí),通過檢察建議的訴前程序督促其糾正行政違法行為或者依法履職,拒不?改正的,由檢察機(jī)關(guān)以“公益訴訟人”的身份提起環(huán)境行政公益訴訟。
?。ㄋ模┙梃b“賞金獵人”制度,建立訴訟激勵(lì)機(jī)制。
就訴訟目的而言,公益訴訟是為了保護(hù)社會(huì)公共利益,原告不僅不能從訴訟中獲得任何利益,可能還要墊付高昂的訴訟成本,如訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)、取證費(fèi)等,雖然能夠通過“敗訴方負(fù)擔(dān)”來獲得一定的補(bǔ)償,但是訴訟存在敗訴的風(fēng)險(xiǎn)且訴訟所花費(fèi)的大量精力和時(shí)間并不能獲得補(bǔ)償。私益訴訟相比,公益訴訟缺乏相應(yīng)的的機(jī)制來激勵(lì)原告起訴的積極性,這個(gè)短板可以參考引入“賞金獵人”制度來彌補(bǔ)。
在美國(guó)刑事司法中,商業(yè)擔(dān)保人為被保釋人繳納相應(yīng)金額的保釋金使其得到保釋。商業(yè)擔(dān)保人迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力,依舊要對(duì)那些脫逃風(fēng)險(xiǎn)極大的被保釋人提供擔(dān)保。“顧客脫逃率經(jīng)常性地超過2%” 的商業(yè)擔(dān)保人會(huì)被保險(xiǎn)公司拒絕投保,一旦失去保險(xiǎn)公司的支持,商業(yè)擔(dān)保人難以在此行立足。商業(yè)擔(dān)保人需要找回脫逃的被保釋人又要兼顧日常經(jīng)營(yíng),只有雇請(qǐng)專業(yè)的賞金獵人找回被保釋人,使其到庭受審。賞金獵人一般能獲得保釋金的10%作為捕獲被保釋人的賞金。
《解釋》第三十四條第二款明確規(guī)定不允許社會(huì)組織通過訴訟牟利,可能極大影響部分社會(huì)組織提起公益訴訟的意愿。為激勵(lì)原告提起公益訴訟,我國(guó)可以借鑒美國(guó)的“賞金獵人”制度,立法規(guī)定原告勝訴可以請(qǐng)求獲得被告賠償金總額的一部分的作為“賞金”,由于環(huán)境公益案件一般標(biāo)的較大,可以在保證原告訴訟合理支出的成本得到彌補(bǔ)的前提下,確定環(huán)境損害賠償金等請(qǐng)求的10%左右作為獎(jiǎng)勵(lì),以此激發(fā)原告起訴的積極性。
(五)加速司法體制改革,建立專業(yè)化審判隊(duì)伍。
為解決現(xiàn)有司法體制對(duì)環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展的制約,需要逐步推進(jìn)以下三項(xiàng)司法改革:
1.加速司法體制改革的進(jìn)度,建立省直管的人、財(cái)、物的司法審判系統(tǒng),減少地方政府對(duì)環(huán)境公益案件的干涉與壓力,保障司法的公平與獨(dú)立;
2.探索建立跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟機(jī)構(gòu)。黨的十八屆三中全會(huì)中明確提出要探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,這與環(huán)境資源審判的特點(diǎn)與需求相契合。《解釋》第七條規(guī)定高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況,確定轄區(qū)內(nèi)部分中級(jí)人民法院受理一審環(huán)境民事公益訴訟案件,這可以看作是建立跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟的一個(gè)良好開端。為此,還是要不斷積極探索建立以植被、物種、流域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的跨行政區(qū)劃的審判機(jī)構(gòu),對(duì)環(huán)境資源案件實(shí)行集中管轄,逐步替代現(xiàn)行的行政區(qū)域管轄模式,化解生態(tài)環(huán)境的整體性與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)的分散性、環(huán)境資源保護(hù)中國(guó)家法治的統(tǒng)一性與執(zhí)法的地方保護(hù)主義之間的矛盾。
3. 完善審判機(jī)構(gòu),建立專業(yè)化的審判隊(duì)伍。(1)保障硬件,繼續(xù)大力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)審判機(jī)構(gòu)的建設(shè),確保各省、市能建立專業(yè)的環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu);(2)推進(jìn)環(huán)境資源審判“三審合一”模式,建立專業(yè)化的審判隊(duì)伍,將環(huán)境資源刑事、民事、行政案件 “三審合一”,對(duì)涉及到環(huán)境、生態(tài)資源的刑事、民事、行政的或者相交叉案件,要推動(dòng)統(tǒng)一審理,形成統(tǒng)一的裁判標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則;(3)加強(qiáng)學(xué)習(xí)與交流,對(duì)于新生的環(huán)境公益訴訟,通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)新的司法解釋與實(shí)踐的操作的有機(jī)結(jié)合,學(xué)習(xí)審理環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗(yàn),學(xué)習(xí)借鑒各地環(huán)境公益訴訟成功的社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)聯(lián)動(dòng)模式,學(xué)習(xí)交流先進(jìn)的環(huán)保理念,綜合提升審判業(yè)務(wù)水平。
造成環(huán)境公益訴訟的“低受案率”的原因復(fù)雜,希望通過社會(huì)各界和政府的努力,在相關(guān)法律、法規(guī)、司法解釋的不斷完善下,保障環(huán)境公益訴訟健康、有序的發(fā)展,真正起到保護(hù)、改善、監(jiān)督環(huán)境的重要作用。
(作者單位: 四川省自貢市富順縣人民法院)
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網(wǎng)址: 環(huán)境公益訴訟“低受案率”的困境及破解 http://www.u1s5d6.cn/newsview222981.html
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