首頁資訊環(huán)境公益訴訟“低受案率”的困境及破解

環(huán)境公益訴訟“低受案率”的困境及破解

來源：泰然健康網(wǎng) 時間：2024年12月03日 01:14

　　為了加強對環(huán)境的保護和審判的專業(yè)化，專門化的環(huán)境保護類的法庭應運而生，上至最高人民法院環(huán)境資源審判庭，下至基層法院的環(huán)保合議庭，短短數(shù)年間，全國已建立環(huán)保法庭300余個。在法律方面，2013年1月1日生效的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）第五十五條，2015年1月1日生效的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）第五十八條，2015年1月7日起施行的最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）都在不同方面，不同程度對環(huán)境公益訴訟做出了相應規(guī)定，看作是對環(huán)境公益訴訟的“松綁”、“減壓”。在這看似“天時、地利、人和”的條件下催生的環(huán)境公益訴訟案件現(xiàn)狀如何？本文擬從環(huán)境公益訴訟全國受案情況出發(fā)，深入分析環(huán)境公益訴訟面臨的主要問題，提出合理建議，使環(huán)境公益訴訟“從夢想照進現(xiàn)實”。

　　一、環(huán)境公益訴訟受案情況

　　我國現(xiàn)階段的環(huán)保法庭建設始于貴州。2007年，在貴陽市“兩湖一庫”受到嚴重污染。 2007年11月20日貴陽中院成立環(huán)境保護審判庭，清鎮(zhèn)市人民法院成立環(huán)保法庭。為了保障環(huán)保法庭的案件數(shù)量，清鎮(zhèn)市人民法院采取“跨區(qū)域集中管轄”的方式，將貴陽十個區(qū)縣涉及環(huán)境資源保護類案件的一審都集中由清鎮(zhèn)環(huán)保法庭管轄。2014年，貴州高院再次擴管轄范圍，指定安順和貴安新區(qū)的環(huán)境資源保護類案件的一審也由清鎮(zhèn)法院環(huán)保法庭管轄。2015年，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭共受理9件環(huán)境公益訴訟案件。

　　2007年太湖藍藻污染事件爆發(fā)，2008年5月6日江蘇省無錫市中級人民法院成立環(huán)境保護審判庭。在無錫市環(huán)保法庭成立后的一年多時間里一直沒有環(huán)境公益訴訟案件，直到2009年6月年月,錫山區(qū)檢察院對兩名盜伐林木者提起民事公益訴訟，才實現(xiàn)環(huán)境公益案件零的突破。無錫市環(huán)保法庭成立5年，審理的各類涉環(huán)境案件共860件，平均每年不到200件，而真正的環(huán)境公益訴訟案件更是鳳毛麟角。

　　2008年，云南九大高原湖泊之一的陽宗海遭到砷污染。2008年12月11日，云南省成立昆明和玉溪中院環(huán)保法庭。作為曾審理了“2011年度全國法院十大典型案例”和被確定為“最高人民法院環(huán)境資源司法實踐基地”的昆明中院環(huán)境資源審判庭，在2012年以前審理了6件環(huán)境民事公益訴訟案件之后，在2013年至2016年6月的三年多時間里，沒有再受理一起環(huán)境公益訴訟案件，陷入無案可審的尷尬局面。

　　以上各地各級環(huán)保法庭的受案情況，只是我國環(huán)保公益訴訟的一個縮影。在低受案率的影響下，更深層次的我們應該看到，部分環(huán)保法庭為了環(huán)境公益訴訟的零的突破而積極奔走，通過與地方政府、環(huán)保行政部門、檢察院得聯(lián)合推動，如云南首例由昆明市環(huán)保局作為原告起訴轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬場的環(huán)境民事公益訴訟案件，被媒體戲稱為“掄起大棒打蚊子”。在民訴法新增的公益訴訟條款后，在“史上最嚴的環(huán)保法”出臺一年多時間里，環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量并無飛躍式增長。最高人民法院出臺的《解釋》對困惑環(huán)境民事公益訴訟的許多問題做出司法解釋，對環(huán)境民事公益訴訟非常具有指導性和操作性，但是面對新型和復雜案件的處理還是有些力不從心，筆者認為我國環(huán)境公益訴訟還存在以下問題：

　　二、環(huán)境公益訴訟實踐中面臨的問題

　　根據(jù)我國的法律規(guī)定，環(huán)境保護的懲罰性通過行政和訴訟兩種機制來解決。而在訴訟機制中，環(huán)境訴訟根據(jù)法律部門所調整的對象和調整的方法的不同，相應的分為環(huán)境刑事訴訟、環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政訴訟。而文中所提的環(huán)境公益訴訟一般劃分為環(huán)境民事訴訟和環(huán)境行政訴訟。

　?。ㄒ唬┟袷鹿嬖V訟中“法律規(guī)定的機關”范圍仍不明確。

　　《民訴法》通過第五十五條正式在我國確立了公益訴訟制度，但條款的規(guī)定十分寬泛，表述籠統(tǒng)，實踐中操作困難?！董h(huán)保法》第五十八條具有環(huán)境公益訴訟起訴資格的“社會組織”列出條件，但對《民訴法》第五十五條中存在爭議的“法律規(guī)定的機關”的具體范圍未作進一步的明確?！督忉尅非八臈l將“社會組織”的條件做了細化的解釋，而第一條仍然引用“法律規(guī)定的機關”的表述，未對該問題作出明確、細化的解釋。“法律規(guī)定的機關”是否包含了負有環(huán)境保護職能的行政機關，法律和相關司法解釋都沒有給出確切的答案，環(huán)保部門能否作為原告提起公益訴訟仍存在爭論。最高檢發(fā)布的《檢察機關提起公益訴訟試點方案》為了更好地維護社會公共利益，明確檢察機關可以“公益訴訟人”的身份提起訴訟，但檢察機關作為公益訴訟原告主體的合法性始終有爭議，缺乏法律、法規(guī)、司法解釋的明確授權規(guī)定，有師出無名之嫌。

　?。ǘ┉h(huán)境公益訴訟“門檻高”。

　　首先，起訴資格“門檻高”。《民訴法》、《環(huán)保法》看似對提起環(huán)境公益訴訟的主體資格做了　“松綁”、“減壓”，但實質還是給 “社會組織”設立了登記、連續(xù)活動時間、無違法記錄的三項條件?！督忉尅返诙廖鍡l對上述三個條件做了司法解釋，但未對上述限制條件做實質性的改變。據(jù)統(tǒng)計，符合法律和相關解釋規(guī)定的起訴資格的社會組織，在國務院民政部門登記的有36家，在省級民政部門登記的有300多家，在設區(qū)的市級民政部門登記的有700多家。與我國環(huán)境污染嚴重的現(xiàn)實狀況形成巨大反差的是——僅有9家社會組織作為原告提起訴訟。

　　其次，起訴能力“門檻高”。我國大多數(shù)的民間環(huán)保組織缺乏資金，缺乏經(jīng)驗，缺乏相關的法務人才，無力負擔外聘律師高額費用，無力應對復雜、冗長的訴訟?？v觀我國這幾年的公益訴訟，主要是由中華環(huán)保聯(lián)合會等國內(nèi)幾家較大型的環(huán)保組織提起的，而余下的大多社會組織對于環(huán)境公益訴訟也是“有心無力”。

　　（三）環(huán)境公益訴訟具體規(guī)則不完善。

　　迄今為止，最高人民法院頒布了約3400條司法解釋，當中與環(huán)境案件審判有關的司法解釋僅有18條。這18條司法解釋主要針對的是環(huán)境刑事案件，有關環(huán)境民事、行政案件的數(shù)量少之又少。

　　1.環(huán)境民事公益訴訟制度規(guī)則不完善?！督忉尅烦雠_后，對實踐中呼聲很高的訴訟管轄、訴訟請求范圍、訴訟費負擔、被告反訴、調解、撤訴等作出司法解釋予以解答，但是對于具有爭議和困惑的起訴資格認定、起訴的主體順位、舉證責任分配、證明規(guī)則、裁判的效力范圍等還未予以解答。該解釋第二十四條規(guī)定：“其他環(huán)境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項中支付?！倍鴮嵺`中對上述費用、款項的管理和運作還不成熟，很多地方并未建立相應的環(huán)境修復資金管理平臺和健全的審批程序，使得該條解釋在實踐中缺乏可操作性。

　　2. 環(huán)境行政公益訴訟制度缺失。相比環(huán)境民事公益訴訟規(guī)則的從無到有，從粗到細的過程，作為環(huán)境公益訴訟中重要一環(huán)的環(huán)境行政訴訟的相關法律、規(guī)則和解釋卻面臨“鴨蛋”的尷尬。在民事訴訟領域提出公益訴訟的概念后，行政領域的現(xiàn)行法律和司法解釋對環(huán)境行政公益訴訟都沒有規(guī)定，至2014年11月4日修正、2015年5月1日生效的《中華人民共和國行政訴訟法》對此卻依然沒有提及。已有的《民訴法》、《環(huán)保法》條文尚未明確，即負有環(huán)境保護職能的行政機關違法行使職權、不作為的行為造成的“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”是否屬于環(huán)境行政公益訴訟中可訴的被告。檢察院通過《公益訴訟試點方案》的規(guī)定行使監(jiān)督權，以“公益訴訟人”的身份對違法行使職權或不作為的環(huán)境保護職能機關提起環(huán)境行政公益訴訟，但在訴訟實踐操作中缺乏相關法律和行政訴訟法的規(guī)定。

　?。ㄋ模╄b定難、鑒定貴成“攔路虎”。

　　1.關于鑒定難。環(huán)境污染等問題具有其特殊性，這意味著環(huán)保污染、評估等鑒定有較強的技術性，需要多種測試手段和對監(jiān)測結果的科學分析。為配合環(huán)境司法和執(zhí)法，環(huán)保部于2014年10月24日發(fā)布了《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》，該文件對進一步開展環(huán)境損害鑒定評估工作和環(huán)境訴訟提供了技術支持，但該文件僅僅解決了鑒定方法問題，對于鑒定主體方面的問題還是沒有解決。根據(jù)《解釋》的規(guī)定，“……可以委托……由國務院環(huán)境保護主管部門推薦的機構出具檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監(jiān)測數(shù)據(jù)。”環(huán)保部于2014年初推薦12家環(huán)境損害鑒定評估機構，但數(shù)量明顯偏少，且地域分布不平衡。法院在進行委托鑒定時面臨的困難尚未根本解決。

　　2.關于鑒定貴。如在泰州市環(huán)保聯(lián)合會起訴六家排污企業(yè)要求賠償1.6479億元的環(huán)境公益訴訟案中，經(jīng)法院、檢察、環(huán)保等部門溝通協(xié)商，創(chuàng)新引入“污染修復虛擬成本”的概念，原告泰州市環(huán)保聯(lián)合會在訴訟中還是支付鑒定評估費用10萬元。 2011年9月20日，環(huán)保組織自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會起訴云南曲靖鉻渣污染的被告，要求賠償環(huán)境損失1000萬。該案鑒定環(huán)境鑒定費、損害評估費預計需要幾十萬，原告在籌集第一期十多萬元鑒定評估費用之后，后續(xù)鑒定費用的籌集陷入困境，該案最后以與被告達成調解協(xié)議而結案。以上環(huán)境公益訴訟案件中可以看出，一般的社會環(huán)保組織對高昂的鑒定費用只能望而卻步。

　　對于鑒定費用的支付，《解釋》第二十二條規(guī)定、第二十四條規(guī)定可以看出，《解釋》對原告的訴訟成本負擔作了支持性的規(guī)定。和環(huán)境公益訴訟中訴訟費的“減、免、緩”不同的是，法院對于訴訟費的收取有健全的規(guī)定和審批流程，對環(huán)境公益訴訟的訴訟費的條文很快就能落實，作為新生的環(huán)境公益訴訟，實踐中對生態(tài)環(huán)境修復費用、服務功能損失等款項的管理、運作尚不成熟，很多地方并未建立相應的資金操作管理平臺和健全的審批程序，使得該條解釋的在司法實踐中缺乏操作性。

　?。ㄎ澹┧痉w制受行政體制制約。

　　在現(xiàn)行的以行政區(qū)域劃分司法管轄的體制下，各級地方政府掌握各級法院的人、財、物，司法審判工作難以擺脫地方的影響。在環(huán)境行政公益訴訟中的被告往往是負有環(huán)境保護職能的行政機關，在案件過程中，地方政府出于對政績的考慮，往往難以袖手旁觀。而環(huán)境民事公益訴訟中的被告往往是地方的龍頭企業(yè)，有的甚至掌握地方的電力、供水、供氣等關乎民生的行業(yè)命脈，受到當?shù)卣奶蛔o，給案件的辦理施加壓力。如S縣法院辦理的一起環(huán)境污染案件，被告企業(yè)是一家地方天然氣供氣公司，負責全縣范圍內(nèi)的天然氣供應，在被起訴為被告后，態(tài)度惡劣，拒不配合法院的調查，減低全縣天然氣供氣氣壓，嚴重影響全縣范圍內(nèi)居民的生活，當?shù)卣步o受案法院施加壓力，使法院的案件辦理困難重重。這僅僅是法院辦理環(huán)境公益訴訟所面臨困難的一個縮影。

　　三、環(huán)境公益訴訟實施中面臨的問題的解決

　?。ㄒ唬┱_認識，轉變發(fā)展觀念。

　　黨的十八大把生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，十八屆三中全會進一步明確必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要遏制日益惡化的環(huán)境污染，既需要民事公益訴訟的保障，更需要行政公益訴訟的及時介入。環(huán)保公益訴訟制度，通過全社會的監(jiān)督，檢察機關的監(jiān)督形成強有力的倒逼機制，督促個人、組織或者企業(yè)嚴格依法履行保護環(huán)境的義務，促使行政執(zhí)法部門的積極履職。通過把公眾引入法律規(guī)定的有序機制參與環(huán)境公益訴訟，這既不會造成濫訴，也不會影響行政機關、企事業(yè)單位的正常工作秩序，避免公眾事件發(fā)生，維護社會穩(wěn)定。

　?。ǘ┙∪h(huán)境公益訴訟法律及其配套制度。

　　環(huán)境公益訴訟和一般的民事訴訟和行政訴訟相比，具有公益性、社會影響性、技術性的特殊屬性，需要制定符合其要求的相關訴訟制度來保證環(huán)境公益訴訟健康、有序的發(fā)展。對于環(huán)境公益民事訴訟，進一步出臺相關法律或者司法解釋明確起訴資格認定、起訴的主體順位、舉證責任分配、證明規(guī)則、裁判的效力范圍等問題；對于環(huán)境公益行政訴訟，出臺相關的法律或者司法解釋將環(huán)境公益訴訟引入行政訴訟體系，制定詳細的訴訟程序和實體法來規(guī)范環(huán)境行政公益訴訟，做到有法可依。

　　為解決鑒定難，在實踐中可多采用專家意見代替鑒定、評估等方案，不僅可以增強判決的所依據(jù)的報告的可靠性，還能大大減少原告高昂的司法鑒定成本；環(huán)保部門配合環(huán)境公益訴訟，在兼顧地區(qū)平衡的情況下在大氣、水、土壤、海洋等各個領域推薦更多有較高專業(yè)水準和公信力良好的機構作為出具檢驗報告、檢測報告、評估報告或者監(jiān)測數(shù)據(jù)的機構，整合資源成立專門的第三方鑒定機構，破除影響公益訴訟的技術障礙。

　　為解決鑒定貴，可由政府每年劃撥專項資金援助環(huán)境公益訴訟，用于地方環(huán)境公益訴訟的起步資金，專門用于支付訴訟費和鑒定費；逐步建立各級、各地環(huán)境資金管理、運作平臺，規(guī)范和監(jiān)督管理政府環(huán)境專項資金和環(huán)境公益訴訟的賠償款的使用，支持相關社會組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟。

　　為解決保組織訴訟能力不足，加強宣傳，引導全社會對環(huán)境問題關注，暢通公眾對環(huán)境公益的援助渠道；加強法律知識培訓，鼓勵法律援助組織對環(huán)保社會組織進行法律實務培訓和訴訟能力培訓，必要時可由環(huán)保社會組織司法部門申請指派律師對訴訟案件進行法律援助。

　?。ㄈ┟鞔_并逐漸拓寬環(huán)境公益訴訟中的原告資格。

　　《民訴法》賦予“法律規(guī)定的機關和有關組織”　起訴的權利，《環(huán)保法》賦予“符合條件的社會組織”原告資格，但未明確其是否能提起環(huán)境行政公益訴訟?！督忉尅穼⒁陨蟽刹糠傻脑嬷黧w資格做了進一步的解釋，但并無實質性的拓展。為了在實踐操作層面解決問題，《民訴法》或者司法解釋中明確“法律規(guī)定的機關”首先為法律規(guī)定負有環(huán)境保護法定職責的行政機關；再次是負有監(jiān)督權的檢察機關，在通過訴前程序督促負有環(huán)境保護法定職責的行政機關或者“有關組織”向法院起訴訟，以上機關、組織怠于起訴的，可由檢察院以“公益訴訟人”的身份直接提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟的目的就是要通過全社會的關注和參與來解決環(huán)境問題，通過公民的參與環(huán)境公益訴訟的形式來維護公共利益，將極大的提升社會對環(huán)境保護的關注度，減少政府的行政管理成本，將環(huán)境的矛盾引入有序的訴訟中，也將為社會中不特定多數(shù)的不滿與情緒找到宣泄的出口，而不是通過群體事件、暴力對抗等方式發(fā)泄，減少政府維穩(wěn)的投入，保障社會穩(wěn)定。

　　《行政訴訟法》或者司法解釋應當明確環(huán)境行政公益訴訟的原告資格為檢察機關、相關的組織和個人。1.當環(huán)境行政機關的行政違法行為或不作為行為對公眾環(huán)境權益造成侵害或有侵害可能時，允許無直接利害關系的相關組織和個人提起環(huán)境行政公益訴訟，要求行政機關履行法定職責或糾正、停止其侵害行為；2.負有監(jiān)督環(huán)境保護法定職能行政部門的行政行為的檢察機關，對其行政違法行為或不作為行為對公眾環(huán)境權益造成侵害或有侵害可能時，通過檢察建議的訴前程序督促其糾正行政違法行為或者依法履職，拒不?改正的，由檢察機關以“公益訴訟人”的身份提起環(huán)境行政公益訴訟。

　?。ㄋ模┙梃b“賞金獵人”制度，建立訴訟激勵機制。

　　就訴訟目的而言，公益訴訟是為了保護社會公共利益，原告不僅不能從訴訟中獲得任何利益，可能還要墊付高昂的訴訟成本，如訴訟費、鑒定費、律師費、取證費等，雖然能夠通過“敗訴方負擔”來獲得一定的補償，但是訴訟存在敗訴的風險且訴訟所花費的大量精力和時間并不能獲得補償。私益訴訟相比，公益訴訟缺乏相應的的機制來激勵原告起訴的積極性，這個短板可以參考引入“賞金獵人”制度來彌補。

　　在美國刑事司法中，商業(yè)擔保人為被保釋人繳納相應金額的保釋金使其得到保釋。商業(yè)擔保人迫于競爭壓力，依舊要對那些脫逃風險極大的被保釋人提供擔保。“顧客脫逃率經(jīng)常性地超過2%” 的商業(yè)擔保人會被保險公司拒絕投保，一旦失去保險公司的支持，商業(yè)擔保人難以在此行立足。商業(yè)擔保人需要找回脫逃的被保釋人又要兼顧日常經(jīng)營，只有雇請專業(yè)的賞金獵人找回被保釋人，使其到庭受審。賞金獵人一般能獲得保釋金的10%作為捕獲被保釋人的賞金。

　　《解釋》第三十四條第二款明確規(guī)定不允許社會組織通過訴訟牟利，可能極大影響部分社會組織提起公益訴訟的意愿。為激勵原告提起公益訴訟，我國可以借鑒美國的“賞金獵人”制度，立法規(guī)定原告勝訴可以請求獲得被告賠償金總額的一部分的作為“賞金”，由于環(huán)境公益案件一般標的較大，可以在保證原告訴訟合理支出的成本得到彌補的前提下，確定環(huán)境損害賠償金等請求的10%左右作為獎勵，以此激發(fā)原告起訴的積極性。

　?。ㄎ澹┘铀偎痉w制改革，建立專業(yè)化審判隊伍。

　　為解決現(xiàn)有司法體制對環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展的制約，需要逐步推進以下三項司法改革：

　　1.加速司法體制改革的進度，建立省直管的人、財、物的司法審判系統(tǒng)，減少地方政府對環(huán)境公益案件的干涉與壓力，保障司法的公平與獨立；

　　2.探索建立跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟機構。黨的十八屆三中全會中明確提出要探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，這與環(huán)境資源審判的特點與需求相契合?！督忉尅返谄邨l規(guī)定高級人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，確定轄區(qū)內(nèi)部分中級人民法院受理一審環(huán)境民事公益訴訟案件，這可以看作是建立跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟的一個良好開端。為此，還是要不斷積極探索建立以植被、物種、流域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為劃分標準的跨行政區(qū)劃的審判機構，對環(huán)境資源案件實行集中管轄，逐步替代現(xiàn)行的行政區(qū)域管轄模式，化解生態(tài)環(huán)境的整體性與現(xiàn)行環(huán)境保護的分散性、環(huán)境資源保護中國家法治的統(tǒng)一性與執(zhí)法的地方保護主義之間的矛盾。

　　3. 完善審判機構，建立專業(yè)化的審判隊伍。（1）保障硬件，繼續(xù)大力推進環(huán)境保護審判機構的建設，確保各省、市能建立專業(yè)的環(huán)境資源審判機構；（2）推進環(huán)境資源審判“三審合一”模式，建立專業(yè)化的審判隊伍，將環(huán)境資源刑事、民事、行政案件 “三審合一”，對涉及到環(huán)境、生態(tài)資源的刑事、民事、行政的或者相交叉案件，要推動統(tǒng)一審理，形成統(tǒng)一的裁判標準和規(guī)則；（3）加強學習與交流，對于新生的環(huán)境公益訴訟，通過培訓學習新的司法解釋與實踐的操作的有機結合，學習審理環(huán)境公益訴訟的經(jīng)驗，學習借鑒各地環(huán)境公益訴訟成功的社會組織、行政機關、司法機關聯(lián)動模式，學習交流先進的環(huán)保理念，綜合提升審判業(yè)務水平。

　　造成環(huán)境公益訴訟的“低受案率”的原因復雜，希望通過社會各界和政府的努力，在相關法律、法規(guī)、司法解釋的不斷完善下，保障環(huán)境公益訴訟健康、有序的發(fā)展，真正起到保護、改善、監(jiān)督環(huán)境的重要作用。

（作者單位：四川省自貢市富順縣人民法院）

網(wǎng)址: 環(huán)境公益訴訟“低受案率”的困境及破解 http://www.u1s5d6.cn/newsview222981.html