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揭開“環(huán)境公益訴訟”的神秘面紗

來源：泰然健康網(wǎng) 時(shí)間：2024年12月14日 15:51

2023-01-18

2023年1月11日，最高人民法院發(fā)布第37批指導(dǎo)性案例（下稱指導(dǎo)性案例）。該批案例的專題為環(huán)境公益訴訟。雖然環(huán)境公益訴訟法律制度施行十年，環(huán)境公益訴訟案件額數(shù)量在不斷增加，但我相信全國(guó)大部分地方法院至今還未受理環(huán)境公益訴訟案件。因此，環(huán)境公益訴訟案件相對(duì)傳統(tǒng)案件仍很稀缺，環(huán)境公益訴訟仍顯“神秘”。這些年，筆者專注環(huán)境法律服務(wù)，在湖北、湖南、廣東、廣西、江西等地辦理了多宗環(huán)境公益訴訟案件，其中多宗屬當(dāng)?shù)厥桌?/p>

借最高人民法院發(fā)布環(huán)境公益訴訟專題指導(dǎo)性案例機(jī)會(huì)，結(jié)合本人辦理環(huán)境公益訴訟案件的一些體會(huì)撰寫此文1。本文將從其定義、原告、被告、訴求、管轄、舉證、鑒定七個(gè)方面揭開其“神秘”面紗。

一、定義

環(huán)境公益訴訟是指為了保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境權(quán)利而進(jìn)行的訴訟活動(dòng)，是針對(duì)保護(hù)個(gè)體環(huán)境權(quán)利的“環(huán)境私益訴訟”而言。根據(jù)訴訟的性質(zhì)，環(huán)境公益訴訟分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟，是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織為了保護(hù)社會(huì)公共利益，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成實(shí)際損害或者存在重大損害風(fēng)險(xiǎn)的行為，向人民法院提起的民事訴訟。環(huán)境行政公益訴訟，是指人民檢察院對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使社會(huì)公共環(huán)境利益受到侵害的行為，向人民法院提起的行政訴訟。

第37批指導(dǎo)性案例共10個(gè)，從全國(guó)各地法院報(bào)送的案例中精選。其中指導(dǎo)性案例211號(hào)、銅仁市萬山區(qū)人民檢察院訴銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理職責(zé)案屬環(huán)境行政公益訴訟，其他9個(gè)均屬環(huán)境民事公益訴訟（含刑事附帶民事案件）。

二、原告

環(huán)境民事公益訴訟：根據(jù)《民事訴訟法》第五十八條、《民法典》第一千二百三十五條以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號(hào)，以下稱《民事公益訴訟司法解釋》）規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟的原告包括：

1. 機(jī)關(guān)：現(xiàn)行法律并未明確“機(jī)關(guān)”是指什么機(jī)關(guān)，一般理解是“行政機(jī)關(guān)”。關(guān)于行政機(jī)關(guān)能否做環(huán)境民事公益訴訟的原告問題，學(xué)界有爭(zhēng)議。贊同者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法機(jī)關(guān)、掌握侵權(quán)人大量的環(huán)境違法證據(jù)，有利于查明案情、從而保證案件的勝訴率；反對(duì)者認(rèn)為如果賦予行政機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的起訴權(quán)，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的權(quán)利過度擴(kuò)張。

2020年深圳市人大頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)環(huán)境公益訴訟規(guī)定》是我國(guó)首個(gè)專門關(guān)于環(huán)境公益訴訟的地方法規(guī)。該《規(guī)定》亮點(diǎn)之一就是明確規(guī)定對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)向人民法院提起民事訴訟。2021年筆者代理深圳市生態(tài)環(huán)境局訴深圳某電子有限公司環(huán)境民事公益訴訟案，就是廣東首例由行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境民事公益訴訟案。

2. 組織：根據(jù)《民事公益訴訟司法解釋》第二、三、四、五條規(guī)定，有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟組織必須同時(shí)具備以下條件：（1）由設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等；（2）組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)；（3）組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰。

3. 檢察院：在沒有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

以上法律規(guī)定可知公民無權(quán)作為原告提起環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境行政公益訴訟：只有檢察院有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。

三、被告

環(huán)境民事公益訴訟：污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)人，包括單位和個(gè)人。

環(huán)境行政公益訴訟：僅限行政機(jī)關(guān)，且是對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。

四、訴求

環(huán)境民事公益訴訟：環(huán)境民事案件屬侵權(quán)案件。根據(jù)《民事公益訴訟司法解釋》第十八條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為，原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等民事責(zé)任。司法實(shí)踐中，由于環(huán)境侵權(quán)涉及公益，原告除提出停止侵害、賠償損失等訴求外，一般還主張判決被告在媒體向公眾賠禮道歉。如指導(dǎo)性案例203號(hào)、204號(hào)、206號(hào)、208號(hào)、210號(hào)，原告均請(qǐng)求法院判決被告賠禮道歉并均得到法院支持。

在筆者代理的深圳首例由環(huán)境公益組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案中，原告北京某環(huán)境公益組織請(qǐng)求判決被告深圳某科技有限公司在全國(guó)主流媒體向社會(huì)公眾賠禮道歉。深圳中院一審判決該公司立即停止侵害、消除危險(xiǎn)、賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用及服務(wù)功能損失共計(jì)200萬元，還判決該公司于判決發(fā)生法律效力之日起十日內(nèi)在中國(guó)環(huán)境報(bào)上向社會(huì)公開賠禮道歉。該案一審判決生效，被告已主動(dòng)執(zhí)行判決，及時(shí)足額支付了賠償款并已在中國(guó)環(huán)境報(bào)向社會(huì)公開道歉。

環(huán)境行政公益訴訟：環(huán)境行政公益訴訟是檢察院對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的起訴，因此其訴求較簡(jiǎn)單，就是請(qǐng)求判令行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)。如指導(dǎo)性案例211號(hào)、銅仁市萬山區(qū)人民檢察院訴銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理職責(zé)行政公益訴訟案，遵義市播州區(qū)人民法院于2017年9月29日作出（2017）黔0321行初97號(hào)行政判決：由被告銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局對(duì)沈中祥以銅仁市萬山區(qū)武陵農(nóng)木業(yè)生產(chǎn)開發(fā)有限公司名義毀壞銅仁市萬山區(qū)茶店街道梅花村隘口山組、大坪鄉(xiāng)大坪村馬鞍山林地補(bǔ)植復(fù)綠恢復(fù)原狀依法履行監(jiān)督管理法定職責(zé)，并限期完成復(fù)綠工程驗(yàn)收。宣判后，雙方均未上訴，一審判決發(fā)生法律效力。

五、管轄

環(huán)境民事公益訴訟一審包括地域管轄、級(jí)別管轄、指定管轄和集中管轄。

地域管轄：《民事公益訴訟司法解釋》第六條規(guī)定，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的法院管轄。

級(jí)別管轄：《民事公益訴訟司法解釋》第六條規(guī)定，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由中級(jí)以上人民法院管轄。中級(jí)人民法院認(rèn)為確有必要的，可以在報(bào)請(qǐng)高級(jí)人民法院批準(zhǔn)后，裁定將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理。如2018年筆者代理的重慶某環(huán)保公益組織訴湖南某有色金屬公司案，該案由衡陽市中級(jí)人民法院受理，后報(bào)請(qǐng)湖南省高院裁定由衡陽鐵路法院受理。

指定管轄：《民事公益訴訟司法解釋》第六條規(guī)定，同一原告或者不同原告對(duì)同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為分別向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時(shí)由共同上級(jí)人民法院指定管轄。

集中管轄：環(huán)境公益訴訟跨行政區(qū)劃集中管轄是個(gè)創(chuàng)舉，其主要基于案件量有限且分布不均的現(xiàn)實(shí)以及滿足專業(yè)化審判需求與消解地緣因素干擾的雙重目的。《民事公益訴訟司法解釋》第七條規(guī)定，經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，在轄區(qū)內(nèi)確定部分中級(jí)人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件。中級(jí)人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級(jí)人民法院確定。如2020年1月1日廣東省高級(jí)人民法院經(jīng)報(bào)請(qǐng)最高人民法院批準(zhǔn)，對(duì)環(huán)境民事公益訴訟一審案件集中管轄中級(jí)法院及管轄區(qū)域范圍進(jìn)行調(diào)整。其中，深圳市中級(jí)人民法院管轄深圳、東莞、惠州、河源、汕尾等東江流域五市的環(huán)境民事公益訴訟案件。

環(huán)境行政公益訴訟：根據(jù)《行政訴訟法》《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《檢察公益訴訟司法解釋》）規(guī)定，環(huán)境行政訴訟一審案件主要有級(jí)別管轄、地域管轄和指定管轄。

級(jí)別管轄：根據(jù)《檢察公益訴訟司法解釋》第五條第二款規(guī)定，基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機(jī)關(guān)所在地基層人民法院管轄。

地域管轄：由行政機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。

指定管轄：有管轄權(quán)的人民法院由于特殊原因不能行使管轄權(quán)的，由上級(jí)人民法院指定管轄。下級(jí)人民法院對(duì)其管轄的第一審行政案件，認(rèn)為需要由上級(jí)人民法院審理或者指定管轄的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院決定。

六、舉證

環(huán)境民事公益訴訟：《民事訴訟法》第六十七條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。”這就是“誰主張誰舉證”原則，原告如不能舉證，將承擔(dān)不利法律后果。環(huán)境民事公益訴訟原告的主力軍是環(huán)境公益組織，公益組織受人力、財(cái)力以及技術(shù)等因素限制，對(duì)被告排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況以及防治污染設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況等重要環(huán)境信息可能無法獲取，舉證非常困難。為解決該問題，《民事公益訴訟司法解釋》第八條第（二）項(xiàng)規(guī)定，原告只需提交“被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的初步證明材料?！薄睹袷鹿嬖V訟司法解釋》第十三條規(guī)定，原告有權(quán)請(qǐng)求被告提供上述環(huán)境信息，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定被告應(yīng)當(dāng)持有或者有證據(jù)證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關(guān)事實(shí)不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃畻l規(guī)定，因污染環(huán)境、破壞生態(tài)發(fā)生糾紛，行為人應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，環(huán)境民事公益訴訟實(shí)際上實(shí)行“舉證倒置”原則。

環(huán)境行政公益訴訟：此類訴訟是檢察院對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為發(fā)起的訴訟，檢察院需對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為承擔(dān)舉證責(zé)任。根據(jù)《檢察公益訴訟司法解釋》第二十二條規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交：（1）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料；（2）已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。所謂“訴前程序”，就是檢察院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在不依法履職行為時(shí)，須先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，建議其依法履職。如果行政機(jī)關(guān)在收到檢查建議后拒不履職或履職沒有達(dá)到檢察院要求的效果，檢察院才可起訴。如指導(dǎo)性案例211號(hào)，銅仁市萬山區(qū)人民檢察院向萬山區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議其依法履行森林資源保護(hù)監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令沈中祥限期恢復(fù)原狀，按每平方米10元至30元并處罰款。萬山區(qū)林業(yè)局書面回復(fù)，因沈中祥在服刑，公司倒閉，人員解散，無法實(shí)施復(fù)綠；林業(yè)局?jǐn)M部分復(fù)綠造林，對(duì)其中難以復(fù)綠造林地塊異地補(bǔ)植復(fù)綠；按一事不再罰原則不予罰款處罰。檢察院以萬山區(qū)林業(yè)局既未對(duì)沈中祥作出行政處罰，也未采取有效措施予以補(bǔ)植復(fù)綠，沒有履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致林地被破壞的狀態(tài)持續(xù)存在，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞為由提起行政公益訴訟。

七、鑒定

環(huán)境案件需查明損害結(jié)果、因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案和費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失等專門性問題。要查明這些問題，需具備相應(yīng)資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見。如第37批10個(gè)指導(dǎo)性案例均委托第三方機(jī)構(gòu)鑒定?！睹袷鹿嬖V訟司法解釋》第十四條第二款規(guī)定，對(duì)于應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)舉證責(zé)任且為維護(hù)社會(huì)公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進(jìn)行鑒定。但司法實(shí)踐中，鑒定存在以下幾個(gè)問題：

鑒定難：很多鑒定機(jī)構(gòu)不能、不愿或不敢鑒定。生態(tài)環(huán)境部及各省市生態(tài)環(huán)境廳不定期公布環(huán)境污染司法鑒定機(jī)構(gòu)。相對(duì)日益增長(zhǎng)的鑒定需求，這些機(jī)構(gòu)數(shù)量顯然不足；而且很多機(jī)構(gòu)只能針對(duì)某幾項(xiàng)類別，如可以對(duì)污染物性質(zhì)、地表水與沉積物環(huán)境損害作出鑒定；但對(duì)空氣污染環(huán)境損害、生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境損害等其他類別可能無鑒定能力。有的雖有鑒定能力和資質(zhì)，但鑒于某些原因不愿或不敢鑒定。如2022年筆者受某上市公司委托到云南生產(chǎn)基地調(diào)查其投產(chǎn)的藍(lán)莓受損情況，侵權(quán)人為云南某大型國(guó)企，我方需鑒定因果關(guān)系，在云南找了幾家鑒定機(jī)構(gòu)，要么沒有鑒定資質(zhì)，要么聽說侵權(quán)人是當(dāng)?shù)卮笮蛧?guó)企就拒絕鑒定。

鑒定貴：目前國(guó)家并無環(huán)境污染鑒定的統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，鑒定費(fèi)用普遍很貴。如筆者曾參與某污染環(huán)境罪案的調(diào)查，廣東省博羅縣某金屬表面處理公司因長(zhǎng)期將未經(jīng)處理的電鍍廢水偷排至外環(huán)境，涉嫌構(gòu)成污染環(huán)境罪被當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)起訴。某鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定評(píng)估費(fèi)用高達(dá)60萬元。一般當(dāng)事人無法承擔(dān)。

鑒定結(jié)果不靠譜：即鑒定結(jié)果差異大，其科學(xué)性和準(zhǔn)確性值得懷疑。如2004年發(fā)生的四川沱江特大水污染案，關(guān)于損失金額認(rèn)定，有的說上億元2；也有報(bào)道稱達(dá)3億元3，不同鑒定機(jī)構(gòu)作出的結(jié)論差異太大，難以讓人相信其客觀公正性。

參考文獻(xiàn)：

[1]關(guān)于辦案心得，2021年3月11日，筆者有幸受武漢大學(xué)環(huán)境法研究所之邀，擔(dān)任該所40周年所慶系列活動(dòng)暨珞珈環(huán)境法講壇第一百一十九講主講，講座主題是“環(huán)境民事公益訴訟中的幾個(gè)實(shí)務(wù)問題”。講座由該所所長(zhǎng)秦天寶教授主持，最高人民法院應(yīng)用法學(xué)研究所曹守曄副所長(zhǎng)專程從北京趕到現(xiàn)場(chǎng)參加本次活動(dòng)并做了精彩點(diǎn)評(píng)。該所在校環(huán)境法博士、碩士研究生以及兄弟院校環(huán)境法研究生參加了此次講座。本文根據(jù)本次講座內(nèi)容整理并結(jié)合最高人民法院發(fā)布的第37批指導(dǎo)性案例寫成。

[2]《令人震驚的沱江水污染事件》，http://www.100md.com

[3]《沱江污染經(jīng)濟(jì)損失初步核定3億元，環(huán)境恢復(fù)需5年》，http://news.163.com

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